서울 종로구 토지 도시자연공원구역 지정 취소 판결

서울 종로구에 위치한 원고 A 소유의 토지가 서울특별시에 의해 도시관리계획 결정(변경)에 따라 도시자연공원구역으로 지정되자, 원고 A는 이 지정이 무효이거나 취소되어야 한다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 피고인 서울특별시장(이하 피고)은 해당 토지가 양호한 식생 보호를 위한 완충지역으로 필요하다고 주장했지만, 법원은 완충지역 지정의 필요성이 충분히 입증되지 않았고 재산권 침해에 비해 공익이 더 크다고 보기 어렵다며 원고의 손을 들어주었습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서울 종로구 C 대 622.8㎡ 토지 소유자. 자신의 토지가 도시자연공원구역으로 지정된 것에 이의를 제기하고 무효 확인 또는 취소를 구한 당사자.
• 피고 서울특별시장: 원고 A의 토지를 도시자연공원구역으로 지정하는 도시관리계획을 결정하고 고시한 행정기관의 장.

분쟁 상황

원고 A는 자신이 소유한 서울 종로구 C 대 622.8㎡ 토지가 서울특별시장의 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시에 따라 '도시자연공원구역'으로 지정되자, 이에 반발하여 해당 지정이 무효이거나 취소되어야 한다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 이 토지는 제1종일반주거지역에 해당하며 이미 주택이 존재하는 상황이었습니다. 서울특별시장은 해당 토지가 인접한 양호한 식생 보호를 위한 완충지역으로 포함되어야 한다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

피고가 원고 A 소유의 서울 종로구 C 대 622.8㎡ 토지를 도시자연공원구역으로 지정한 것이 적법한 행정계획 결정인지 여부. 특히 이 토지가 '양호한 식생보호를 위한 완충지역'으로 지정될 필요성이 충분한지, 그리고 이러한 지정이 행정주체의 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분에 해당하는지가 쟁점이었습니다.

법원의 판단

피고 서울특별시장의 항소를 기각하고 원고 A의 예비적 청구(도시자연공원구역 지정 부분 취소)를 인용한 제1심 판결을 유지했습니다. 즉, 원고 A의 토지를 도시자연공원구역으로 지정한 처분은 취소되었습니다.

결론

법원은 이 사건 토지를 완충지역으로 포함할 필요성이 충분히 입증되지 않았으며, 도시자연공원구역 지정으로 인해 원고의 재산권이 상당한 정도로 침해되는 반면 그로 인한 공익이 원고 개인이 입을 불이익을 상회한다는 점이 증명되지 않았다고 판단했습니다. 따라서 피고의 도시자연공원구역 지정 처분은 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 보아 취소되어야 한다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

공원녹지법 제27조 제1항 (행위 제한): 도시자연공원구역으로 지정되면 원칙적으로 건축물 건축, 토지 형질변경 등 대부분의 개발 행위가 제한됩니다. 다만, 대통령령으로 정하는 건축물 건축이나 기존 건축물 개축 등은 특별시장 등의 허가를 받아 가능합니다. 이 조항은 도시자연공원구역 지정이 개인의 재산권 행사에 상당한 제약을 가져옴을 보여주는 근거가 됩니다. 공원녹지법 제29조 제1항 (매수청구권): 도시자연공원구역 지정으로 인해 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없거나 사용 및 수익이 사실상 불가능해진 경우, 일정한 요건 하에 매수청구권을 행사할 수 있습니다. 이는 지정으로 인한 재산권 침해를 일부 보완하는 제도이지만, 본 사건에서는 원고 토지가 매수청구권 대상에 해당할지 불분명하다고 판단되었습니다. 행정계획 재량권의 범위 및 일탈·남용: 행정계획은 행정청이 광범위한 형성의 재량을 가지지만, 이러한 재량은 무제한적이지 않으며 관련 공익과 사익을 비교·형량해야 합니다. 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려할 사항을 누락하거나, 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 한 경우에는 재량권 일탈·남용으로 위법하게 됩니다 (대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34346 판결 등 참조). 본 사건에서 법원은 서울시장이 이 사건 토지를 완충지역으로 지정할 필요성에 대한 구체적인 사정을 제시하지 못하고, 재산권 침해에 비해 공익이 더 크다고 보기 어렵다는 점을 들어 재량권 일탈·남용을 인정했습니다. 이익형량의 원칙: 행정계획 수립 시 행정청은 공익과 사익을 종합적으로 고려하여 균형을 이루어야 합니다. 도시자연공원구역 지정과 같이 개인의 재산권에 중대한 영향을 미치는 경우, 그로 인한 공익이 개인의 불이익을 상회한다는 점이 충분히 증명되어야 합니다. 법원은 이 사건에서 피고가 완충지역 지정의 필요성이라는 공익적 측면을 충분히 설명하지 못했고, 원고의 재산권 침해가 더 크다고 판단했습니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 및 시행령: 토지의 용도지역 지정 등에 관한 법률로, 이 사건 토지가 '제1종일반주거지역'에 해당하여 저층주택 위주의 건축물만 건축할 수 있다는 점이 언급되었습니다 (국토계획법 시행령 제30조 제1항 제1호 나목 (1)). 이는 이미 해당 토지에 대한 개발 행위가 제한되어 있었음을 보여주는 요소로 작용했습니다. 건축법 제11조 및 경관법 제28조 제1항: 이 사건 토지가 '중점경관관리구역'으로 지정되어 있어 건축물 건축 시 특별자치시장 등의 허가와 경관위원회의 심의를 거쳐야 한다는 점이 언급되었습니다. 이 또한 이미 개발 행위에 대한 규제가 존재했음을 나타내며, 피고가 주장한 '완충지역 지정 없이는 양호한 식생 보호가 어렵다'는 주장을 반박하는 근거 중 하나로 활용되었습니다.

참고 사항

행정계획에 따라 토지 사용에 제한이 생길 경우, 행정청의 결정이 재량권의 범위를 넘어섰거나 이익형량에 오류가 있었는지 면밀히 검토할 필요가 있습니다. 특히 '완충지역' 지정과 같이 명확한 기준이 없는 경우, 행정청이 해당 토지를 완충지역으로 지정할 구체적이고 개별적인 사정을 충분히 제시하는지 확인해야 합니다. 토지에 대한 기존 규제(예: 중점경관관리구역 지정, 용도지역)와 현재 이용 현황(예: 주택 존재, 담장 설치)이 해당 토지를 완충지역으로 지정할 필요성을 상쇄할 수 있는 중요한 요소가 될 수 있습니다. 도시자연공원구역 지정은 재산권 행사에 상당한 제약을 가져오므로, 지정으로 인한 공익이 개인의 불이익을 명확히 상회하는지 입증하는 것이 중요합니다. 국토교통부의 검토 내용이나 관련 용역 결과 등 행정계획 수립 과정에서의 논의가 실제 해당 토지의 지정 필요성을 뒷받침하는지 여부도 중요한 판단 기준이 될 수 있습니다.