시내버스 환승요금 할인 손실 보전금 미지급 처분 다툼

코레일네트웍스는 광명역-사당역 시내버스 노선을 운영하며 환승 및 청소년 요금 할인으로 인한 손실 보전을 경기도지사와 광명시장에게 신청했습니다. 경기도지사는 보조금 지급이 불가하다는 통보를 했고, 광명시장은 보조금 신청에 대해 아무런 응답을 하지 않았습니다. 이에 코레일네트웍스는 경기도지사의 통보 취소와 광명시장의 거부처분 취소 또는 부작위 위법 확인을 구하는 소송을 제기했습니다. 대법원은 경기도지사의 통보는 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하지 않아 소송이 부적법하다고 판단했습니다. 또한 광명시장의 '거부처분 취소' 청구는 실제 처분이 없었으므로 부적법하나, 광명시장이 보조금 지급 신청에 대해 응답하지 않은 '부작위'는 위법하다고 최종적으로 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고 (코레일네트웍스 주식회사): 광명역-사당역 시내버스 노선을 운영하며 환승 및 청소년 요금 할인 손실 보전금 지급을 신청한 회사입니다.
• 피고 (경기도지사): 원고의 보조금 지급 신청에 대해 지급 불가 통보를 한 광역 지방자치단체장입니다.
• 피고 (광명시장): 경기도지사로부터 여객자동차 운수사업 면허권한 및 보조금 지급 사무를 위임받았으나, 원고의 보조금 신청에 대해 응답하지 않은 기초 지방자치단체장입니다.

분쟁 상황

코레일네트웍스는 '광명역 – 사당역' 시내버스 노선을 운영하면서 환승 및 청소년 요금 할인 제도를 시행했고, 이로 인해 발생한 손실을 보전받기 위해 2019년 1월 31일 경기도지사와 광명시장에게 보조금 지급을 신청했습니다. 그러나 경기도지사는 2019년 2월 10일 "원고의 보조금 지급 신청을 받아들일 수 없음은 기존에 회신한 바와 같고, 광명시에서는 적의 조치하여 주기 바란다."는 내용의 통보를 했습니다. 반면 광명시장은 원고의 보조금 신청에 대해 아무런 응답을 하지 않고 있었습니다. 이에 코레일네트웍스는 경기도지사의 통보를 취소하고, 광명시장의 거부처분 취소 또는 응답하지 않은 행위(부작위)가 위법하다는 확인을 구하며 소송을 제기했습니다. 이전에 2017년에도 비슷한 보조금 신청이 있었으나 경기도지사는 보조금 지급이 불가하다는 입장을 고수했고, 경기도 옴부즈만이 보조금 지급이 필요하다는 의견을 두 차례 표명했음에도 경기도지사는 이를 수용하지 않았습니다.

핵심 쟁점

경기도지사의 보조금 지급 불가 통보가 행정소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지 여부, 보조금 지급에 대한 최종적인 처분 권한이 누구에게 있는지 여부, 그리고 광명시장이 보조금 지급 신청에 대해 응답하지 않은 '부작위'가 위법한지 여부가 이 사건의 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

대법원은 원심판결을 파기했습니다. 경기도지사의 2019년 2월 10일자 '보조금 지급 불가' 통보는 원고의 권리나 의무에 직접적인 영향을 미치는 '처분'으로 볼 수 없으므로, 이를 대상으로 한 소송은 부적법하다고 판단했습니다. 이는 보조금 지급 사무가 구 ｢경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례｣에 따라 광명시장에게 위임되었기 때문이며, 경기도지사의 통보는 광명시장에 대한 지도·감독권 행사 및 원고에 대한 의견 표명에 해당한다고 보았습니다. 반면 광명시장이 보조금 신청에 대해 어떠한 응답도 하지 않은 '부작위'는 위법하다고 판단했습니다. 광명시장은 관련 조례에 따라 보조금 지급 사무 권한자로서 원고의 신청에 대해 응답할 법률상 의무가 있었기 때문입니다. 결과적으로 경기도지사에 대한 소송은 각하되었고, 광명시장에 대한 거부처분 취소 청구는 처분 부존재로 부적법하여 각하되었으며, 광명시장에 대한 부작위 위법 확인 청구는 인용되었습니다.

결론

대법원은 경기도지사를 상대로 한 소송과 광명시장을 상대로 한 '거부처분 취소' 소송은 모두 부적법하여 각하했습니다. 반면, 광명시장이 코레일네트웍스의 보조금 신청에 대해 아무런 응답을 하지 않은 '부작위'는 위법하다는 최종 판결을 내렸습니다. 이에 따라 원고(코레일네트웍스)와 피고(광명시장)의 항소는 모두 기각되었으며, 항소심 이후 소송비용 중 원고와 경기도지사 사이에 생긴 부분은 원고가, 원고와 광명시장 사이에 생긴 부분은 각자 부담하도록 결정되었습니다.

연관 법령 및 법리

1. 행정소송법 제2조 제1항 제1호(처분 개념)​: 이 조항은 항고소송의 대상이 되는 '처분'을 '행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용'으로 정의합니다. 이 사건에서 법원은 경기도지사의 보조금 지급 불가 통보가 이 '처분'에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 이는 보조금 지급 사무가 광명시장에게 위임되었으므로 경기도지사는 처분 권한자가 아니며, 그 통보는 광명시장에 대한 지도·감독 및 원고에 대한 의견 표명에 불과하여 원고의 권리·의무에 직접적인 영향을 주지 않는다는 논리였습니다. 이는 행정행위의 '처분성'을 판단할 때, 해당 행위가 법적 효과를 직접적으로 발생시키는지와 행위 주체의 적법한 처분 권한 유무를 검토해야 함을 보여줍니다.
2. 구 지방자치법 제167조 제2항 (사무 위임 및 지도·감독)​: 이 규정은 시·군 및 자치구나 그 장이 시·도의 사무를 위임받아 처리하는 경우 시·도지사의 지도·감독을 받는다고 명시합니다. 이 사건에서 보조금 지급 사무는 ｢구 경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례｣ 및 ｢구 경기도 사무위임규칙｣에 따라 경기도지사로부터 광명시장에게 위임되었습니다. 이에 따라 보조금 지급에 대한 처분 권한은 광명시장에게 있었고, 경기도지사는 단지 광명시장에 대한 지도·감독 권한을 가진 것으로 해석되었습니다.
3. 부작위 위법 확인 소송의 법리: 행정기관이 법률상 신청에 대한 응답 의무가 있음에도 불구하고 상당한 기간 내에 아무런 처분을 하지 않는 경우, 이를 '부작위'라고 합니다. 이 사건에서 광명시장은 보조금 지급 사무 권한자로서 원고의 신청에 대해 인용 또는 거부 등의 처분을 해야 할 법률상 응답 의무가 있었으나, 장기간 아무런 응답을 하지 않았습니다. 대법원은 이러한 광명시장의 '부작위'가 위법하다고 판단하여, 행정기관이 국민의 신청에 대해 적극적으로 응답할 법적 의무를 가지고 있음을 명확히 했습니다.
4. 존재하지 않는 처분에 대한 소송의 부적법성: 원고는 광명시장에 대해 '보조금 지급 거부처분 취소'를 주위적으로 청구했으나, 광명시장은 실제로 그러한 거부처분을 내린 적이 없었습니다. 법원은 존재하지 않는 처분의 취소를 구하는 소송은 부적법하다고 판단하여 각하함으로써, 행정소송은 실제로 존재하는 행정처분을 대상으로 해야 한다는 원칙을 재확인했습니다.

참고 사항

1. 처분 권한자 확인: 행정기관에 특정 조치를 요구할 때는 해당 조치에 대한 '처분 권한'이 누구에게 있는지 사전에 명확히 확인해야 합니다. 이 사건의 경우, 보조금 지급 사무가 상급 기관(경기도지사)에서 하급 기관(광명시장)으로 위임되었으므로, 실제 권한을 가진 기관에 신청하는 것이 중요합니다.
2. '처분'과 '의견 표명' 구분: 행정기관의 통보가 단순히 '의견 표명'이나 '지도·감독'에 불과한지, 아니면 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 '처분'인지 구별해야 합니다. '처분'이 아닌 경우 행정소송의 대상이 될 수 없습니다.
3. 부작위 위법 확인 소송 고려: 행정기관이 법률상 응답 의무가 있음에도 불구하고 정당한 이유 없이 장기간 아무런 응답을 하지 않는다면, '부작위 위법 확인 소송'을 통해 행정기관의 위법한 행정 공백 상태를 다툴 수 있습니다. 이는 거부처분이 존재하지 않을 때 유효한 대안이 됩니다.
4. 관련 법령 및 조례 확인: 신청하는 보조금이나 행정 조치와 관련된 상위 법령은 물론, 해당 지방자치단체의 조례까지 면밀히 검토하여 지원 대상, 방법, 절차 등을 정확히 파악해야 합니다. 이 사건에서는 ｢구 여객자동차 운수사업법｣과 ｢경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례｣가 중요하게 작용했습니다.
5. 행정 절차의 명확화: 행정기관에 신청할 때는 신청 내용과 근거를 명확히 하고, 응답이 없을 경우 신속하게 다음 법적 절차를 검토하는 것이 좋습니다.