공유수면 해수관 무단 설치에 따른 변상금 부과 사건

원고인 주식회사 대표이사는 공유수면에 해수 인·배수관을 무단으로 설치하여 공유수면을 점유·사용했다는 이유로 울진군수로부터 변상금 부과 처분 및 가산금·중가산금 독촉 처분을 받았습니다. 원고는 공유수면 점용·사용 허가 면제 대상 고시에 따라 자신들의 행위가 허가 면제에 해당한다고 주장하며 이 처분의 취소를 구하는 소송을 제기했으나, 법원은 원고의 주장을 받아들이지 않고 항소를 기각했습니다. 특히, 2차 독촉 중 변상금 및 가산금 부분은 항고소송의 대상이 될 수 없다고 판단했고, 중가산금 부분은 적법하다고 보았습니다.

관련 당사자

• A (주식회사 B의 대표이사): 공유수면에 해수 인·배수관을 무단 설치하여 공유수면을 점유·사용한 주식회사 B의 대표이사입니다.
• 울진군수 (피고): 공유수면 무단 사용에 대해 변상금 부과 처분을 내리고 독촉한 행정청입니다.

분쟁 상황

원고인 주식회사 B의 대표이사 A는 2012년 3월 12일부터 2019년 9월 25일까지 경북 울진군 C에서 수산물 유통업을 운영하면서 인근 공유수면에 해수 흡입펌프 1개 및 파이프 1개(외경 165mm, 내경 143.8mm)를 무단으로 설치하여 해수를 끌어들이고 내보내는 행위를 지속했습니다. 이에 피고인 울진군수는 '공유수면 관리 및 매립에 관한 법률'에 따라 원고가 공유수면 점용·사용 허가 없이 공유수면을 점유·사용했다고 판단하여, 2020년 1월 14일 2014년 9월 26일부터 2019년 9월 25일까지 60개월에 해당하는 변상금 8,640,000원을 부과했습니다. 원고가 이 변상금을 납부하지 않자, 피고는 2020년 2월 14일 변상금과 가산금 259,200원을 포함한 1차 독촉을 했습니다. 그럼에도 원고가 계속 납부하지 않자, 피고는 2020년 4월 27일 변상금, 가산금, 그리고 중가산금 64,800원을 포함한 2차 독촉을 하였습니다. 원고는 이 2차 독촉 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구했으나 기각되었고, 이에 불복하여 소송을 제기했습니다. 원고는 '공유수면 점·사용 허가의 면제대상 행위 고시'에 따라 자신들의 회사가 5인의 조합원으로 구성되어 있어 '3인 이상이 공동으로' 인·배수관을 설치한 경우에 해당하므로 허가 면제 대상이라고 주장했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 원고가 설치한 해수 인·배수관을 통한 공유수면의 점유·사용 행위가 '공유수면 점용·사용 허가의 면제대상 행위 고시'에서 규정한 '3인 이상 공동 설치'에 해당하여 허가 면제 대상이 되는지 여부입니다. 둘째, 피고가 원고에게 부과한 변상금 및 가산금, 중가산금에 대한 2차 독촉 처분이 행정소송의 대상이 되는 적법한 처분인지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 항소를 기각했습니다. 구체적으로, 이 사건 2차 독촉 중 변상금 및 가산금 부분에 대한 소는 이전에 1차 독촉이 있었으므로 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아닌 단순한 최고에 해당하여 부적법하다고 보아 각하했습니다. 또한 2차 독촉 중 중가산금 부분에 대한 원고의 청구는 중가산금이 법률 규정에 따라 당연히 발생하는 것으로 그 징수처분이 적법하다고 판단하여 기각했습니다. 이에 따라 항소 비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

결론적으로 법원은 원고의 공유수면 무단 점용·사용에 대한 변상금 부과 처분이 적법하다고 판단했으며, 변상금과 가산금의 2차 독촉은 행정처분이 아니므로 소송 대상이 될 수 없고, 중가산금의 부과 역시 적법하다고 판단하여 원고의 모든 주장을 배척했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령 및 법리는 다음과 같습니다.

• 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 (공유수면법) 제8조 제1항 제5호: 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위를 하려는 자는 원칙적으로 공유수면관리청의 점용 또는 사용 허가를 받아야 합니다. 다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 예외로 합니다.
• 공유수면법 시행규칙 제6조 제2호: 공유수면의 점용·사용 허가 면제 대상으로 활어 도매·소매점 영업 또는 식품위생법 시행령 제21조 제8호 나목에 따른 일반음식점 영업을 하는 자가 '공유수면관리청이 관로의 형태·규모 등을 정하여 고시하는 시설'을 이용하여 해수를 인·배수하는 행위를 규정하고 있습니다.
• 울진군 고시 (이 사건 고시)​: 위 법령의 위임에 따라 울진군이 정한 고시로, 공유수면 점용·사용 허가의 면제 대상을 구체적으로 규정하며, '3인 이상이 공동으로 관의 지름 400mm 미만의 해수 인·배수관을 설치하여 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 물을 내보내는 행위'를 포함합니다.
  • 법리: 이 고시에서 '3인 이상'이라는 것은 개별적으로 일반음식점 영업 또는 활어 도·소매점 영업을 하는 자가 3인 이상인 경우를 의미하며, 단일한 영업 주체인 법인의 구성원이 3인 이상인 경우는 포함되지 않습니다. 이는 영업목적 해수 사용의 남용을 방지하려는 입법 취지를 고려한 해석입니다.
• 공유수면법 제15조 제1항, 제2항: 공유수면관리청은 점용·사용 허가를 받지 않고 공유수면을 점용·사용하는 자에게 점용료·사용료에 해당하는 금액의 100분의 120에 해당하는 변상금을 징수해야 합니다. 또한, 변상금을 기한까지 내지 않으면 체납된 변상금의 100분의 3 이내에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 가산금을 징수할 수 있으며, 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있습니다.
• 구 지방세징수법 (2020. 3. 24. 개정 전) 제30조, 제31조 제1항: 지방세를 납부기한까지 완납하지 않을 경우 납부기한이 지난 날부터 체납된 지방세의 100분의 3에 상당하는 가산금을 징수하고, 체납된 지방세를 납부하지 않았을 때는 납부기한이 지난 날부터 1개월이 지날 때마다 체납된 지방세의 1만분의 75에 상당하는 가산금(중가산금)을 위 가산금에 더하여 징수하도록 규정하고 있습니다.
• 행정소송의 대상에 관한 법리 (대법원 97누119 판결 등)​:
  • 변상금 부과처분을 받은 자가 이를 기한 내에 납부하지 않아 이루어지는 '1차 독촉'은 징수처분으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분입니다.
  • 그러나 이후 같은 내용의 '독촉'은 민법상 단순한 최고에 불과하여 국민의 권리·의무나 법률상의 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없습니다.
  • 중가산금은 세액이 납부기한까지 납부되지 않는 경우 미납분에 대한 지연이자의 의미로 법률의 규정에 따라 당연히 발생하고 그 액수도 확정되므로, 중가산금의 고지는 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없습니다. 다만, 그 '징수처분'에 대해서는 취소를 구할 수 있습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 직면했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다. 첫째, 공유수면을 점용하거나 사용하는 경우 반드시 관련 법령에 따라 사전에 허가를 받아야 합니다. 무단으로 점용·사용할 경우 변상금 부과는 물론, 형사처벌을 받을 수 있습니다 (이 사건 원고는 공유수면법 위반으로 벌금 400만 원의 유죄 판결을 받은 바 있습니다). 둘째, '공유수면 점용·사용 허가의 면제대상 행위 고시'와 같은 예외 규정을 해석할 때는 그 입법 취지를 면밀히 고려해야 합니다. 이 사건의 경우 '3인 이상 공동 설치'는 개별 영업 주체가 3인 이상인 경우를 의미하며, 단일 법인 내 구성원 수가 3인 이상인 경우까지 포함하는 것은 아니라고 보았습니다. 셋째, 행정청의 독촉 처분에 대한 소송을 고려할 경우, 1차 독촉은 항고소송의 대상이 될 수 있지만, 이후 같은 내용의 독촉은 단순한 최고에 불과하여 항고소송 대상이 되지 않을 수 있음을 유의해야 합니다. 마지막으로, 중가산금은 법률에 따라 자동으로 발생하는 것으로, 별도의 부과처분 없이 징수처분의 적법성만을 다툴 수 있다는 점을 알아두는 것이 중요합니다.