장기 미집행 도시계획시설 해제 후 건축 불허가 취소 사건

광주 남구에 위치한 한 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에 따라 약 20년간 도로 건설 예정지로 지정되어 있었습니다. 하지만 20년이 지나도록 도로 건설 사업이 진행되지 않아, 2020년 7월 1일 국토계획법 제48조 제1항에 의거하여 이 도로 계획은 자동으로 효력을 상실했습니다. 이에 광주광역시는 해당 도시계획시설 결정이 실효되었음을 고시했습니다.

이 토지에는 1993년부터 가설건축물이 있었고, 도로 건설 예정지라는 이유로 그 존치기간이 계속 연장되어 왔습니다. 도시계획시설 실효 고시 후, 이전 소유자는 광주광역시에 재산권 행사 가능 여부를 문의했고, 광주광역시는 재산권 행사가 가능하다고 답변했습니다. 이후 광주광역시 남구청장은 이전 소유자에게 2024년 9월 30일부터 가설건축물 존치기간 연장이 어렵다는 안내와 함께 일반 건축물로 전환하거나 해체할 것을 요청했습니다.

원고(A)는 2023년 2월 이 토지와 가설건축물을 13억 원에 매입한 후, 남구청에 2층짜리 제1종 근린생활시설(소매점) 건축허가를 신청했습니다. 그러나 남구청은 광주광역시가 해당 토지를 포함하는 새로운 도로 개설 사업을 추진 중이며, 건축물이 축조될 경우 도로 사업 추진에 지장이 예상된다는 이유로 2023년 4월 26일 건축 불허가 처분을 내렸습니다.

원고는 이에 불복하여 행정심판을 청구했으나 기각되었고, 이 사건 소송을 제기했습니다. 행정심판위원회는 기각하면서도, 만약 광주광역시가 도로 개설 시기 및 손실 보상 절차를 명확히 하지 못한다면 건축허가를 허용하는 것이 타당하다는 의견을 제시했습니다. 이후 광주광역시는 2027년까지 도로 개설 사업을 완료할 계획이며, 손실 보상 절차도 사업 기간 내 완료할 계획이라고 통보했습니다.

하지만 이 사건 변론종결일 무렵까지도 광주광역시는 이 도로 개설 사업과 관련하여 도로법에 따른 도로 노선 지정이나 도로 구역 결정 고시, 또는 국토계획법에 따른 도시계획시설 결정 고시를 한 바 없었고, 건축법에 따른 건축허가 제한도 하지 않았습니다.

재판부는 이 사건 건축 불허가 처분은 그 기초가 되는 사실을 오인하거나 비례의 원칙을 위반하는 등으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단했습니다. 즉, 이미 효력을 상실한 도시계획시설 계획과 시행 여부가 불투명한 미래의 도로 개설 사업만을 이유로 토지 소유자의 재산권 행사를 제한하는 것은 부당하다고 본 것입니다.

관련 당사자

• 원고(A): 광주 남구 임야와 가설건축물을 매입한 후 건축허가를 신청했으나 거부된 토지 소유자
• 피고(광주광역시 남구청장): 원고의 건축허가 신청을 불허가 처분한 행정기관의 장
• 이전 소유자(E): 이 사건 토지의 과거 소유자이자 가설건축물을 축조하고 존치기간을 연장해 온 사람
• 광주광역시: 이 사건 토지에 대한 도시계획시설 결정을 실효 고시하고, 새로운 도로 개설 사업을 계획 중인 지방자치단체

분쟁 상황

한 개인이 오랫동안 도로 예정지였으나 결국 계획이 취소된 땅을 매입하여 건물을 지으려 했습니다. 하지만 지방자치단체는 나중에 다시 그곳에 도로를 건설할 계획이 있다며 건축허가를 내주지 않았습니다. 이에 토지 소유자가 자신의 재산권이 부당하게 침해받았다고 주장하며 행정기관의 결정에 불복하여 소송을 제기한 상황입니다.

핵심 쟁점

오랜 기간 방치되어 도시계획시설 결정이 실효된 토지에 대해, 불투명한 미래의 도로 개설 계획만을 이유로 건축허가를 거부하는 것이 행정청의 재량권 일탈 또는 남용에 해당하는지 여부

법원의 판단

피고가 2023년 4월 26일 원고에게 내린 건축 불허가 처분을 취소한다. 소송비용은 피고가 부담한다.

결론

법원은 장기 미집행 도시계획시설의 효력이 상실된 상황에서, 불확실한 미래의 도로 개설 사업 계획만을 근거로 건축허가를 불허가한 피고의 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 판단하여 원고의 청구를 인용했습니다. 이는 사실을 오인하고 비례의 원칙을 위반한 것이라는 결론입니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 중요하게 적용되는 법령과 법리는 다음과 같습니다:

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제48조 제1항 (도시계획시설 결정의 실효): 도시계획시설 결정 고시일부터 20년 이내에 사업이 시행되지 않으면, 그 도시계획시설 결정은 20년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실합니다. 이 조항은 장기 미집행 도시계획시설로 인해 사유재산권 행사가 장기간 제한되는 것을 방지하기 위한 것입니다. 본 사건의 토지는 이 조항에 따라 도로 예정지로서의 효력을 상실했습니다.
• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제58조 제1항 제2호, 제3호 (개발행위허가의 기준): 시장·군수 등은 개발행위허가 신청 내용이 도시·군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고, 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 경우에만 개발행위허가를 해야 합니다. 그러나 본 사건에서는 기존 도시계획시설 결정이 실효되었고, 새로운 도시관리계획이나 도시계획사업이 정식으로 결정 고시되지 않았으므로 이 기준 적용에 한계가 있었습니다.
• 건축법 제11조 (건축허가) 및 제15조 (가설건축물): 일반 건축물 건축허가와 가설건축물 건축허가 및 존치기간 연장에 관한 기본 규정입니다. 토지 소유자는 원칙적으로 적법한 절차에 따라 건축허가를 신청할 권리가 있습니다.
• 건축법 제18조 (건축허가의 제한): 국토교통부장관이나 시·도지사는 국토 관리나 도시·군계획을 위해 필요하다고 인정되면 건축허가를 제한할 수 있습니다. 그러나 이 사건에서는 해당 토지에 대한 건축허가 제한이 정식으로 고시된 바 없습니다.
• 재량행위와 사법심사의 원칙: 건축허가는 행정청의 '재량행위'에 해당합니다. 이는 행정기관이 법령의 범위 내에서 여러 사정을 고려하여 판단할 수 있다는 의미입니다. 그러나 이러한 재량권은 무제한이 아니며, 법원은 행정청의 처분이 '재량권의 일탈이나 남용'이 있었는지를 심사할 수 있습니다. 이 사건에서 법원은 불확실한 미래의 도로 계획을 이유로 한 불허가 처분이 재량권 남용에 해당한다고 판단했습니다.
• 비례의 원칙: 행정청의 처분은 추구하는 공익과 달성하려는 목적에 비추어 볼 때 적절하고, 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 그로 인해 침해되는 사익과의 균형을 이루어야 한다는 원칙입니다. 법원은 시행 여부 및 시기가 불투명한 도로 개설 사업만을 이유로 토지 소유자의 재산권 행사를 제한하는 것은 비례의 원칙에 반한다고 보았습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때는 다음 사항들을 참고할 수 있습니다:

• 도시계획시설의 실효 여부 확인: 토지가 과거 도시계획시설 예정지였다면, 해당 도시계획시설 결정이 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 따라 효력을 상실했는지 반드시 확인해야 합니다. 20년 이상 사업이 시행되지 않았다면 실효되었을 가능성이 큽니다.
• 재산권 행사 가능성: 도시계획시설 결정이 실효되었다면, 원칙적으로 토지 소유자는 자신의 재산권을 자유롭게 행사할 수 있습니다.
• 불확실한 미래 계획에 대한 대응: 행정기관이 미래의 불확실한 공공사업 계획(예: 도로 개설 계획)만을 이유로 건축허가를 거부하는 것은 위법할 수 있습니다. 해당 사업이 구체적인 법적 절차(예: 도로 노선 지정, 도시계획시설 결정 고시, 사업비 확보 등)를 거쳐 확정되었는지 확인이 필요합니다.
• 행정심판 결과의 활용: 행정심판에서 비록 기각되었더라도, 위원회가 행정기관의 개선을 요구하거나 특정 조건에서 재산권 행사를 허용해야 한다는 의견을 제시한 경우, 이는 추후 소송에서 중요한 근거 자료가 될 수 있습니다.
• 비례의 원칙 적용: 공공의 이익을 위한 행정처분이라 할지라도, 토지 소유자의 재산권 침해가 최소화되는 범위 내에서 이루어져야 합니다. 불분명한 공공사업을 이유로 재산권을 과도하게 제한하는 것은 '비례의 원칙'에 위배될 수 있습니다.