창원 ZA지구 도시개발 사업의 환지계획과 예정지 지정 소송

창원 ZA지구 도시개발사업의 조합원들이 창원시장의 환지계획 인가처분과 조합의 환지예정지 지정처분을 취소해달라고 소송을 제기했으나, 법원은 원고들의 주장을 모두 기각했습니다. 원고들은 공람 절차의 미흡, 체비지(사업경비 충당을 위해 토지 소유자에게 돌려주지 않고 사업시행자가 취득하는 토지) 지정의 위법성, 토지 평가의 오류, 위법한 감환지(환지 시 종전 토지 면적보다 줄여서 주는 것) 등을 주장했으나, 법원은 이러한 절차적 또는 실체적 하자가 환지계획 인가처분이나 환지예정지 지정처분을 위법하게 할 정도는 아니라고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고들: 창원 ZA지구 도시개발구역의 토지 소유자 및 조합원들 또는 그 상속인들.
• 피고 창원시장: 창원 ZA지구 도시개발사업의 개발계획 및 환지계획 인가, 그리고 전반적인 관리·감독을 담당하는 행정기관.
• 피고 ZA지구도시개발사업조합: 이 사건 도시개발사업을 시행하는 조합.

분쟁 상황

창원 ZA지구 도시개발사업은 2013년 창원시가 개발 계획을 수립하고 도시개발구역으로 지정하면서 시작되었습니다. 피고 ZA지구도시개발사업조합은 토지 소유자들이 사업 시행을 위해 설립한 조합이며, 원고들은 이 조합의 조합원이거나 그 상속인들입니다. 조합은 사업 진행 중 환지계획을 작성하여 2015년 환지계획 인가 신청을 했으나, 총회 의결 미흡과 평가식 설계 원칙 미준수를 이유로 반려되었습니다. 이후 여러 차례 개발계획 및 실시계획 변경 인가를 거쳐 2021년 다시 환지계획을 작성하고 여러 차례의 공람 절차를 거쳤습니다. 원고들은 이 공람 과정에서 체비지 명세서, 환지 전후 평가단가 표시도, 과부족면적 표시도 등 중요한 자료들이 제대로 공개되지 않아 의견을 제출할 기회를 박탈당했다고 주장했습니다. 또한, 피고 조합이 법령상 허용되지 않는 방식으로 체비지(사업비 충당용 토지)를 높은 단가의 상업용지에 집중 지정하고, 상대적으로 단가가 높은 토지를 집단체비지로 지정하는 등 구 도시개발업무지침을 위반했다고 주장했습니다. 환지계획 인가처분서 상 체비지 가격 산정에 오류가 있었고, 조합원의 신청이나 동의 없이 일방적으로 토지 면적을 줄여서 환지를 지정하고 그 부족분을 금전으로 청산하는 '감환지'를 불법적으로 시행했으며, 이를 위한 '청산용 체비지' 설정도 위법하다고 보았습니다. 또한, 조합이 금전 청산을 피하려면 집단환지를 신청해야 한다고 강요하고 신청 기간이 지난 후에도 신청을 받아 집단환지를 지정하거나, 위조되거나 하자가 있는 신청서를 기초로 집단환지를 지정했다고 주장했습니다. 마지막으로 환지 전후 토지 가격 평가 기준 시점이나 평가 방법이 위법하게 이루어졌다고 주장하며, 피고 창원시장이 이러한 하자를 알면서도 환지계획을 인가한 것은 관리·감독 의무 위반이라고 보아 이 사건 환지계획 인가처분과 그에 따른 환지예정지 지정처분을 취소해달라고 요청했습니다.

핵심 쟁점

본 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고 조합이 환지계획을 작성하고 피고 창원시장이 이를 인가하는 과정에서 도시개발법령상 공람 절차(공개 열람 절차)를 제대로 준수했는지 여부입니다. 특히, 체비지 명세서, 환지 전후 평가단가 표시도 등 필수 서류를 공개하지 않았다는 주장이 제기되었습니다. 둘째, 체비지의 위치 지정이 구 도시개발업무지침을 위반했는지, 체비지 가격 산정에 오류가 있었는지, 위법한 감환지에 따른 금전 청산 및 청산용 체비지 설정이 있었는지 등 환지계획의 실체적 하자가 있는지 여부입니다. 셋째, 피고 조합이 집단환지(여러 필지를 묶어 하나의 환지로 지정하는 것) 신청을 강요하거나 신청 기간을 도과한 신청을 수용했는지, 토지 평가가 부당하게 이루어졌는지 여부입니다. 넷째, 환지계획 인가처분에 부가된 조건(인가조건)이 도시개발법령에 위배되는지 여부입니다. 마지막으로, 이 사건 환지계획에 하자가 있다면 그에 따른 환지예정지 지정처분도 위법한지 여부입니다.

법원의 판단

원고들이 피고 창원시장과 피고 ZA지구도시개발사업조합에 대해 제기한 청구를 모두 기각한다. 소송비용은 원고들이 부담한다.

결론

법원은 원고들이 주장한 환지계획 인가처분 및 환지예정지 지정처분의 위법 사유들을 모두 받아들이지 않았습니다. 구체적으로, 환지계획 공람 절차에서 체비지 명세서 등 일부 서류가 공개되지 않았다는 주장에 대해, 도시개발법령이 모든 서류의 공개를 의무화하지 않고 있으며, 피고 조합이 조합원들에게 환지계획의 기준과 내용을 충분히 알렸다고 판단했습니다. 또한, 제4차 공람 기간 미준수 주장에 대해서는 해당 변경 사항이 법령상 '경미한 사항 변경'에 해당하여 공람을 생략할 수 있는 경우에 해당한다고 보았습니다. 실체적 하자에 대해서는, 체비지 위치 지정이나 가격 산정에 원고들이 주장하는 위법성이 인정되지 않았고, 감환지 및 청산용 체비지 설정 또한 도시개발사업의 계획적이고 체계적인 시행을 위한 재량 범위 내에 있어 적법하다고 판단했습니다. 집단환지 신청 강요나 위조된 신청서 사용 주장에 대해서는 증거가 부족하다고 보았으며, 토지 가격 평가 또한 위법하다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다. 인가조건의 위법성 주장 또한 법령의 취지에 반한다고 보기 어렵다고 보아, 결과적으로 환지계획 및 환지예정지 지정처분은 적법하다고 판시했습니다.

연관 법령 및 법리

본 판결은 도시개발법(제28조 제1항, 제2항, 제29조 제3항, 제4항, 제30조 제1항, 제31조 제1항, 제34조 제1항, 제70조 제1항, 제3항 등) 및 동법 시행령(제35조, 제60조 제1항, 제61조 제1항, 제2항, 제3항, 제62조 등), 동법 시행규칙(제26조 제1항, 제3항, 제27조 제1항, 제6항, 제14항 등), 그리고 구 도시개발업무지침 등의 규정을 주요하게 다루고 있습니다. 핵심 법리는 다음과 같습니다. 첫째, 환지계획 인가는 행정청이 아닌 시행자가 작성한 환지계획의 법적 효력을 완성시키는 '보충행위'에 해당합니다. 따라서 기본 행위인 환지계획에 하자가 있더라도, 인가 처분 자체에 고유한 하자가 없는 한 기본 행위의 하자를 이유로 인가 처분 취소를 직접 구할 수는 없다는 대법원 판례가 적용됩니다. 둘째, 도시개발사업 시행자에게는 환지계획 작성에 대해 '광범위한 재량권'이 부여됩니다. 특히 환지(토지 소유자에게 돌려줄 땅)와 체비지(사업비 충당용 땅)의 위치 지정, 면적 조정, 그리고 감환지 여부 등은 사업의 계획적이고 체계적인 목적 달성을 위해 필요한 경우 재량의 범위 내에서 결정될 수 있습니다. 셋째, 환지계획 공람 절차는 토지 소유자 등 이해관계인에게 의견 제출 기회를 부여하기 위한 것이며, 도시개발법 시행령 제61조 제1항은 공람해야 할 '관계 서류의 사본'을 구체적으로 열거하고 있습니다. 법원은 열거되지 않은 서류(예: 체비지 명세서, 평가단가 표시도 등)의 미공개가 반드시 절차 위반은 아니며, 조합원들에게 환지계획의 기준과 내용을 충분히 알렸다면 문제가 없다고 보았습니다. 넷째, 도시개발법 제29조 제3항 단서와 시행령 제61조 제3항은 '경미한 사항을 변경하는 경우'에는 공람 절차를 거치지 않아도 된다고 규정하고 있으며, 토지 소유자의 동의에 따른 변경이나 시행자(조합)의 동의에 따른 체비지 지정 변경은 이러한 경미한 변경에 해당할 수 있다고 보았습니다. 마지막으로, 체비지의 관리·처분 시기와 방법은 조합의 정관 및 인가조건, 그리고 도시개발법령을 준수해야 하며, 체비지 매각 대금은 원칙적으로 사업비 및 청산금 지급 용도로만 사용해야 합니다.

참고 사항

도시개발사업에서 환지계획과 같은 중요한 절차에 참여할 때는 다음 사항을 유의해야 합니다. 첫째, 공람 기간 중에는 단순히 서류가 비치되었는지 여부뿐만 아니라 어떤 서류들이 공개되었는지, 그리고 그 서류의 내용이 이해관계인의 권리 파악에 충분한지 면밀히 확인해야 합니다. 만약 중요한 정보가 누락되었다고 판단되면 즉시 공식적으로 이의를 제기하고 구체적인 자료를 요청해야 합니다. 둘째, 시행자가 제시하는 환지계획의 세부 내용, 특히 체비지의 위치, 면적, 가격 산정 방식, 감환지 및 청산 방식 등이 관련 법령과 규약, 정관, 업무지침 등을 준수하는지 꼼꼼히 검토해야 합니다. 셋째, 환지계획 변경 시 재공람 여부, 경미한 변경의 기준 등을 정확히 이해하고, 변경 내용이 자신의 권리에 미치는 영향을 파악해야 합니다. 넷째, 집단환지 신청과 같은 조합원의 의사표시가 강요나 부당한 압력에 의해 이루어지지 않았는지 확인하고, 의사표시의 진정성을 확보하기 위한 절차적 요건(신분증 첨부, 서명 날인 등)이 제대로 갖추어졌는지 확인하는 것이 중요합니다. 다섯째, 토지 가격 평가는 전문적인 영역이지만, 자신의 토지 및 주변 토지의 평가액이 합리적인 기준으로 산정되었는지 객관적인 자료(개별공시지가, 유사 사례 등)를 통해 비교하고 불합리한 점이 있다면 이의를 제기해야 합니다. 행정소송에서 '기본행위의 하자'를 다투는 것이 아니라 '인가처분 자체의 고유한 하자'를 다투어야 한다는 법리도 중요하게 고려해야 합니다.