건축/재개발 · 행정
원고들 4인이 전주시 덕진구의 농림지역에 버섯재배사를 건축하기 위해 건축신고를 했으나 피고 전주시 덕진구청장이 우량농지 훼손과 버섯재배 환경 부적정 등을 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 원고들은 이 처분에 절차적 하자와 재량권 남용이 있다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했으나 법원은 피고의 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.
원고들 4인은 2022년 8월 8일 전주시 덕진구 E 답 3,946.5㎡에 경량철골구조의 지상 1층 버섯재배사 12동을 건축하기 위한 건축신고를 전주시 덕진구청장에게 제출했습니다. 그러나 피고는 2022년 11월 22일 도시계획위원회 심의를 거쳐 2022년 12월 29일 해당 토지가 우량농지로서 버섯재배시설 입지로 부적절하고, 건축 예정인 시설이 버섯재배 및 생육에 필요한 환경을 적정하게 제공하지 못한다는 사유로 건축신고를 불허가했습니다. 원고들은 이 불허가 처분에 대해 2023년 3월 27일 전라북도행정심판위원회에 취소 재결을 구했으나 2023년 6월 16일 기각되자, 해당 불허가 처분은 절차적 하자가 있고 처분 사유가 부존재하며 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다며 법원에 소송을 제기했습니다.
피고 전주시 덕진구청장의 건축신고 불허가 처분에 절차적 하자가 있었는지 여부, 불허가 처분 사유(우량농지 훼손 및 버섯재배 생육 환경 부적정)가 타당한지 여부, 피고의 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있는지 여부가 주요 쟁점입니다.
원고들의 청구를 모두 기각하며 소송비용은 원고들이 부담하도록 한다.
법원은 피고의 건축신고 불허가 처분이 이유 제시 등 절차적으로 문제가 없으며, 해당 토지가 우량농지로서 보전할 가치가 있고 버섯재배시설로서의 기능을 갖추었다고 보기 어렵다는 불허가 사유가 타당하다고 판단했습니다. 또한, 인근에 다른 건축물이 있다고 해도 주변 환경에 미칠 총체적 영향을 고려한 피고의 재량권 행사는 정당하며 재량권을 일탈하거나 남용했다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다. 이에 따라 원고들의 불허가 처분 취소 청구를 모두 기각했습니다.
피고의 불허가 처분이 법적으로 적절했는지 여부를 판단하기 위해 다음과 같은 법령과 원칙이 적용되었습니다.
행정절차법 제23조 제1항 (처분 이유 제시 의무): 행정청이 불허가 처분을 할 때는 그 근거와 이유를 당사자가 충분히 이해할 수 있도록 제시해야 합니다. 법원은 처분서에 기재된 내용, 관계 법령, 처분 과정 등을 종합하여 당사자가 불복 절차에 지장이 없었다면 처분 이유가 적법하게 제시되었다고 봅니다.
행정절차법 제17조 제5항 및 민원 처리에 관한 법률 제22조 제1항 (보완 요구): 행정청은 신청 서류에 흠이 있을 경우 보완을 요구할 수 있으나, 이는 형식적, 절차적 요건에 한정됩니다. 실질적인 허가 요건 미달 사항은 보완 요구 대상이 아니며, 보완이 사실상 새로운 신청으로 볼 정도라면 보완을 요구하지 않아도 위법하지 않습니다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제56조 및 제58조 (개발행위허가 기준): 농림지역과 같이 보전이 필요한 지역에서는 도시계획위원회의 심의(국토계획법 제59조)를 통해 개발행위허가 기준을 강화하여 적용할 수 있습니다. 개발행위는 주변 환경이나 경관과의 조화를 이루어야 하며, 특히 농림지역에서는 입지 타당성, 기반시설 적정성, 환경 영향, 경관 보호 등을 종합적으로 고려해야 합니다. 이 사건 토지는 농림지역에 속하며, 집단화된 우량농지로서 농업 목적으로 이용하기 위해 보전할 필요성이 있다고 판단되었습니다.
건축법 제14조 제2항 및 제11조 제5항 (건축신고 의제): 일정한 건축물에 대한 건축신고는 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 간주되므로, 건축신고 수리 여부를 판단할 때 개발행위허가 기준을 충족하는지 여부가 중요합니다. 또한 건축물의 설계는 관계 법령에 맞고 안전·기능 및 미관에 지장이 없도록 해야 합니다. 이 사건 시설은 버섯재배에 필요한 온·습도 제어 장치 등이 설계도면에 포함되어 있지 않아 버섯재배사로서의 기능에 의문이 제기되었습니다.
재량권 일탈·남용 판단 기준: 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정적인 경우가 많아 행정청의 재량판단 영역에 속합니다. 환경 훼손 우려와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황에 대한 예측이 필요한 요건에 관해서는 행정청의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여했거나 형평 또는 비례의 원칙에 뚜렷이 위배되지 않는 한 법원은 이를 존중합니다. 인근에 유사한 건축물에 대한 허가가 있었다고 해도, 행정청은 기존의 주변 환경을 기반으로 허가 신청된 개발행위가 실현될 경우 주변 환경에 미칠 총량적, 누적적 악영향을 고려하여 허가 여부를 판단할 수 있습니다. 이러한 판단은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않습니다.
농림지역이나 보전 가치가 있는 토지에 개발행위를 계획할 때는 해당 지역의 토지 이용 현황과 농지로서의 보전 가치를 면밀히 확인해야 합니다. 이 사건 토지는 2016년 농업생산기반정비사업으로 환지된 집단화된 농지에 포함되어 우량농지로 판단되었습니다. 특정 작물 재배 시설과 같은 농축산물 생산 시설을 건축할 경우, 해당 시설이 실제로 작물 재배에 필요한 기능과 환경을 충분히 갖추었음을 설계 단계부터 구체적으로 명시하고 입증할 준비를 해야 합니다. 이 사건에서는 비냉난방 시설로 표시되어 버섯재배에 필요한 온·습도 제어 장치 등의 설비 내용이 포함되지 않아 버섯재배사로서의 기능이 부족하다고 판단되었습니다. 건축신고나 개발행위허가 신청 시 제출 서류에 미비점이 없도록 철저히 준비해야 하며, 행정청의 보완 요구는 형식적, 절차적 사항에 한정될 수 있음을 인지해야 합니다. 실질적인 허가 요건 미달은 보완 대상이 아닐 수 있습니다. 인근에 유사한 건축물이 이미 허가되었다고 하더라도, 개별 건축물의 용도, 규모, 입지 조건이 다르면 허가 여부 판단이 달라질 수 있습니다. 행정청은 주변 환경에 대한 총체적, 누적적 영향을 고려하여 재량권을 행사할 수 있으며, 기존 허가 사례만으로 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙이 위배된다고 보기 어렵습니다. 신청 준비 과정에서 발생한 비용 지출이나 예상 수익 상실은 불허가 처분의 위법성을 판단하는 주요 근거가 되기 어렵습니다. 공익 목적의 개발행위 제한은 개인의 경제적 손해보다 우선시될 수 있습니다.
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