개발제한구역 내 불법 시설물 설치 및 토지 변형 시정명령 사건

원고 A는 개발제한구역 내 토지 소유자로서, 피고 인천광역시 남동구청장으로부터 허가받지 않은 컨테이너 사무실과 철파이프 창고 등 불법 가설건축물을 설치하고, 아스콘, 잡석 등으로 토지 형질을 불법 변경했다는 이유로 시정명령 처분을 받았습니다. 원고는 이 시정명령 처분이 절차상 하자가 있고, 개발제한구역 지정 자체가 무효이며, 재량권을 일탈·남용했고, 신뢰보호원칙에 위반된다고 주장하며 처분 취소를 구했으나, 법원은 원고의 모든 주장을 기각하고 피고의 시정명령 처분이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 인천 남동구 개발제한구역 내 토지의 소유자로서, 불법 건축물 설치 및 토지 형질변경으로 인해 시정명령 처분을 받은 당사자
• 피고 인천광역시 남동구청장: 개발제한구역 내 원고의 불법행위에 대해 시정명령 처분을 내린 행정기관

분쟁 상황

원고 A는 1972년에 개발제한구역으로 지정된 <주소> 토지(면적 1,984m²)의 소유자입니다. 이 토지는 2010년경부터 피고 남동구청으로부터 물건 적치 허가를 받았으나, 허가 조건에는 토지 형질변경을 수반하지 않아야 하며, 석분, 마사토, 자갈 등으로 성토하여 정지 및 평탄화하는 행위는 할 수 없다고 명시되어 있었습니다. 또한, 물건 적치에 부수하여 면적 20m² 이하의 가설건축물 설치만 허용되었습니다. 하지만 원고는 이 토지에 면적 34m²의 컨테이너 사무실과 160m²의 철파이프 창고를 설치했고, 아스콘(500m²), 잡석 및 보도블럭(720m²)으로 총 1,220m²에 달하는 토지를 포장했습니다. 피고 남동구청장은 2020년 9월 14일 불법건축물 설치 및 불법형질변경을 확인한 후 사전 통지 절차를 거쳐, 2021년 2월 5일 원고에게 개발제한구역법 제30조 제1항에 의거 해당 불법행위에 대한 시정명령을 내렸습니다. 이에 원고 A는 이 시정명령 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 행정처분 시 불복 절차 고지 누락이 처분 취소 사유가 되는지 여부. 2. 개발제한구역 지정 처분이 무효인지 여부. 3. 개발제한구역 내 허가 면적을 초과한 가설건축물 설치 및 토지 포장 행위에 대한 시정명령이 재량권 일탈·남용인지 여부. 4. 지자체의 과거 허가 및 현장 확인이 불법행위를 묵인한 공적 견해 표명으로 인정되어 신뢰보호원칙 위반이 되는지 여부.

법원의 판단

원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 원고가 주장한 절차적 하자, 개발제한구역 지정처분의 무효, 재량권 일탈·남용, 신뢰보호원칙 위반 등 모든 주장을 받아들이지 않고, 피고 남동구청장의 시정명령 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다. 이는 개발제한구역 내 불법행위에 대한 행정청의 시정명령이 공익 보호를 위한 정당한 재량권 행사이며, 과거의 물건 적치 허가나 현장 확인만으로는 불법 시설물 설치나 형질 변경에 대한 공적인 신뢰를 형성했다고 볼 수 없다는 점을 명확히 한 판결입니다.

연관 법령 및 법리

1. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (개발제한구역법) 제30조 제1항: 개발제한구역 내 허가받지 않은 건축물 건축, 공작물 설치, 토지 형질변경 등의 불법행위에 대해 원상회복이나 시정명령을 할 수 있도록 규정합니다. 2. 개발제한구역법 제12조 제1항: 개발제한구역 내에서의 건축물 건축, 공작물 설치 등의 행위를 원칙적으로 금지하며, 예외적인 경우에만 허가를 받아 가능하도록 제한합니다. 3. 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표2] 제3항 아목: 물건 적치장에 설치 가능한 가설건축물의 연면적을 20m² 이하로 제한하는 규정으로, 이를 초과하는 원고의 가설건축물은 불법으로 판단되었습니다. 4. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제3호 (토지 형질변경): 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 토지의 형질변경으로 규정하며, 원고의 아스콘, 잡석, 보도블럭 포장 행위가 이에 해당한다고 보았습니다. 5. 행정절차법 제26조 (불복 고지): 행정청이 처분 시 불복 절차 고지 의무를 규정하나, 이 의무 위반이 처분 자체의 위법 사유가 되는 것은 아니며, 단지 행정심판 제기 기간이 연장될 수 있을 뿐입니다(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 등 참조). 6. 행정처분 재량권 일탈·남용 판단 기준: 제재적 행정처분이 재량권을 일탈·남용하였는지 여부는 위반행위의 내용, 처분 목적, 공익 침해 정도, 개인의 불이익 등을 객관적으로 비교·교량하여 판단합니다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결 등 참조). 7. 신뢰보호의 원칙: 행정청의 공적 견해 표명, 그에 대한 개인의 신뢰, 신뢰에 따른 행위, 신뢰 이익 침해, 공익 또는 제3자 이익 침해 우려가 없어야 적용되는 원칙입니다(대법원 2012. 11. 29. 선고 2012두5824 판결 등 참조). 8. 행정계획 재량처분으로서 개발제한구역 지정: 개발제한구역 지정은 도시의 무질서한 확산 방지 등을 목적으로 하는 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초한 행정계획으로, 광범위한 형성의 자유(계획재량)를 가집니다(대법원 1997. 6. 24. 선고 96누1313 판결 등 참조).

참고 사항

1. 개발제한구역 내 행위 제한의 엄격성: 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산 방지, 자연환경 보전 등의 공익 목적이 매우 중요하므로, 구역 내에서의 건축물 건축, 공작물 설치, 토지 형질변경 등은 법령에 따른 엄격한 허가 요건을 충족해야 합니다. 허가받은 범위를 넘어서는 행위는 불법으로 간주될 수 있습니다. 2. 가설건축물의 범위와 면적 제한: 물건 적치 등을 위해 설치하는 가설건축물은 개발제한구역법 시행령에서 정한 연면적 20m² 이하의 제한을 받습니다. 이를 초과하는 가설건축물은 별도의 허가를 받아야 하며, 허가 없이 설치할 경우 불법 건축물로 시정명령 대상이 됩니다. '가설건축물'은 건축법상 '건축물'에 해당하지 않아도 지붕, 기둥 등의 구조가 있다면 인정될 수 있습니다. 3. 토지 형질변경의 범위: 아스콘, 잡석, 보도블럭 등으로 토지를 포장하는 행위는 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령' 상 토지 형질변경에 해당하며, 특히 상당한 면적을 견고하게 포장하여 원상회복이 어려운 상태가 되면 불법 형질변경으로 간주될 수 있습니다. 물건 적치 허가에 포장 행위가 당연히 포함되는 것은 아닙니다. 4. 행정처분 절차상 하자의 영향: 행정청이 처분 시 불복 절차 고지 의무를 이행하지 않더라도, 그 자체만으로 해당 처분이 위법하다고 볼 수는 없습니다. 이는 행정심판 제기 기간 연장 등 불이익 구제 절차에 영향을 미칠 뿐, 처분 자체의 적법성에는 직접적인 영향을 주지 않습니다. 5. 개발제한구역 지정 처분의 유효성: 개발제한구역 지정은 도시의 무질서한 확산 방지 등을 목적으로 하는 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초한 행정계획으로, 광범위한 형성의 자유(계획재량)를 가집니다. 따라서 공익과 사익 비교교량에 중대한 하자가 없는 한 재량권 일탈·남용으로 위법하다고 할 수 없습니다. 6. 신뢰보호 원칙의 적용 한계: 행정청의 과거 허가나 현장 확인이 있었다고 하더라도, 명시적인 '불법 행위를 허용하겠다'는 공적 견해 표명이 없었다면 신뢰보호 원칙이 적용되지 않습니다. 특히, 허가 조건에 불법행위 금지 및 관계 법규 준수를 명시한 경우에는 더욱 그러하며, 행정청이 법규에 위반되는 행위를 용인할 것이라는 기대는 신뢰보호의 대상이 될 수 없습니다.