그린벨트 내 시설물 설치와 토지 변형 시정명령 사건

원고 A는 개발제한구역 내 토지에 허가된 면적을 초과하는 컨테이너 건물을 설치하고 토지 형질을 불법으로 변경하였다는 이유로 피고 행정청으로부터 시정명령을 받았습니다. 이에 원고는 개발제한구역 지정의 무효, 시정명령의 재량권 일탈·남용, 불복절차 고지 누락을 주장하며 시정명령 취소 소송을 제기했으나, 법원은 원고의 청구를 모두 기각하고 시정명령이 적법하다고 판단한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역으로 지정된 잡종지 1974m²를 소유한 토지주로, 2010년부터 해당 토지에 물건 적치 행위 허가를 받고 사용해 왔습니다.
• 피고 <행정구역명>청장: 원고의 개발제한구역법 위반 행위에 대해 시정명령을 내린 행정기관의 장입니다.

분쟁 상황

원고 A는 1970년 6월 5일 공유수면 매립으로 조성되어 1972년 8월 25일 개발제한구역으로 지정된 1974m² 잡종지를 소유하고 있었습니다. 원고는 2010년경부터 피고로부터 이 토지에 대해 물건 적치 행위 허가를 받아 사용해 왔습니다. 2021년 2월 17일, 피고는 원고가 토지 위에 설치한 컨테이너 건물의 면적 25m²가 허가 면적인 20m²를 초과했고, 모래 야적장에 콘크리트 포장 및 적치장에 잡석 포설을 한 것이 불법 형질 변경에 해당한다고 판단하여 원고에게 시정명령을 내렸습니다. 이에 원고는 개발제한구역 지정의 무효, 시정명령의 재량권 일탈·남용, 처분 시 불복 절차 고지 누락을 주장하며 시정명령 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 원고 소유 토지에 대한 개발제한구역 지정이 무효인지 여부.
2. 피고의 시정명령 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부.
3. 처분 시 불복절차를 고지하지 않은 것이 시정명령 처분을 위법하게 하는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 모두 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 결정했습니다. 즉, 피고의 시정명령 처분은 적법하다고 판단했습니다.

결론

법원은 개발제한구역 지정이 위법하거나 중대하고 명백한 하자가 있다고 볼 수 없으며, 시정명령 처분 또한 행정청의 재량권을 일탈·남용하지 않았다고 판단했습니다. 또한 불복 절차 고지 누락만으로는 처분 자체의 위법 사유가 될 수 없다고 보아 원고의 청구를 최종 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

1. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법) 제1조, 제3조, 제12조, 제30조, 제30조의2: 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 자연환경을 보전하며 도시민의 생활환경을 확보하기 위해 지정됩니다. 이 구역 내에서는 토지 형질 변경, 물건 적치 등의 행위가 원칙적으로 금지되며, 예외적으로 시장·군수·구청장의 허가를 받은 범위 내에서만 허용됩니다(제12조). 허가 내용을 위반하는 행위가 적발되면 행정청은 건축물 철거, 이전 등 필요한 시정조치를 명할 수 있고(제30조 제1항), 시정명령을 이행하지 않을 경우 이행강제금이 부과됩니다(제30조의2). 이 사건에서 원고는 물건 적치 허가를 받았으나, 허가 면적인 20m²를 초과하는 컨테이너 설치와 허가되지 않은 토지 형질 변경(콘크리트 포장, 잡석 포설)을 하여 시정명령을 받았습니다.
2. 개발제한구역법 시행령 제17조, 제22조 및 [별표 2]: 이 시행령은 개발제한구역 내 허가 또는 신고의 세부 기준을 규정합니다. 가설건축물의 허가 면적이나 토지 형질 변경의 구체적인 범위 등을 명시하고 있어, 원고의 행위가 이러한 기준을 위반한 것으로 판단되는 근거가 됩니다.
3. 행정 계획의 재량행위 및 사법 심사: 개발제한구역 지정은 행정청의 광범위한 계획재량에 속하며, 공익과 사익을 비교 교량하지 않았거나 비례의 원칙에 위반되었다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 위법하다고 보기 어렵습니다. 또한, 행정처분에 하자가 있더라도 그 하자가 중대하고 명백하지 않다면 무효로 볼 수 없습니다. 법원은 원고가 주장하는 공유수면 매립 토지라는 이유만으로 개발제한구역 지정이 재량권을 일탈·남용하여 위법하거나 하자가 중대·명백하여 무효라고 볼 수 없다고 판단했습니다.
4. 수익적 행정행위의 재량행위와 재량권 일탈·남용 판단 기준: 개발제한구역 내 행위 허가는 행정청의 재량행위에 속합니다. 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 존중하여, 법원이 독자적인 결론을 내리기보다 처분이 사실오인, 비례·평등 원칙 위배, 행위 목적 위반 등으로 재량권을 일탈·남용했는지 여부만을 심사합니다. 법원은 개발제한구역 제도의 취지와 공익상 필요성을 고려할 때, 원고의 행위는 허가 범위를 벗어난 위반 행위이며 시정명령 처분이 재량권을 일탈·남용했다고 보기 어렵다고 보았습니다.
5. 행정절차법 제26조 (불복 절차 고지 의무)​: 행정청은 처분 시 당사자에게 행정심판 및 행정소송 제기 가능 여부, 청구 절차 및 기간 등을 알려야 합니다. 그러나 이러한 고지 의무를 이행하지 않더라도 행정심판의 제기 기간이 연장될 수 있을 뿐, 그 자체만으로 해당 행정처분이 위법하게 되지는 않는다는 것이 확립된 대법원 판례입니다. 따라서 이 사건에서 불복 절차 고지 누락은 시정명령 처분 자체의 위법 사유가 될 수 없다고 판단되었습니다.

참고 사항

1. 개발제한구역 내에서는 허가된 범위 내에서만 행위가 가능합니다. 가설 건축물 설치 시 허가 면적(본 사례에서는 20m²)을 정확히 준수해야 하며, 이를 초과할 경우 시정명령의 대상이 될 수 있습니다.
2. 토지의 형질 변경(예: 콘크리트 포장, 잡석 포설 등)은 개발제한구역 내에서 엄격히 제한되는 행위입니다. 지반 약화 복구 등 필요한 목적이라 할지라도 사전에 적절한 허가를 받지 않으면 불법 행위로 간주될 수 있습니다.
3. 개발제한구역 지정 자체의 위법성이나 무효를 주장하여 그 취소를 구하는 것은 매우 어렵습니다. 개발제한구역 지정은 행정청의 광범위한 재량에 속하는 행정계획이므로, 특별한 사정이 없는 한 무효로 인정받기 힘듭니다.
4. 행정처분 시 불복 절차 고지 의무가 누락되었다 하더라도, 이로 인해 행정심판 제기 기간이 연장될 수는 있지만, 처분 자체의 위법 사유가 되지는 않습니다. 처분 자체의 내용상 위법성을 다투어야 합니다.
5. 행정청으로부터 받은 허가의 조건을 정확히 숙지하고 준수하는 것이 중요합니다. 허가 조건에 명시된 행위 범위나 제한 사항을 위반할 경우 시정명령이나 이행강제금 부과 등 불이익을 받을 수 있습니다.