행정
주식회사 A를 포함한 세 회사가 공동으로 수주한 건설공사 중, 다른 공동수급체의 현장소장이 건설업 등록이 없는 업체에게 일부 공사를 하도급했습니다. 이로 인해 주식회사 A에게도 과징금이 부과되자, 주식회사 A는 해당 하도급 사실을 알지 못했고 연대책임을 지는 것은 부당하다며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 문제의 약정이 하도급에 해당한다고 보았으나, 주식회사 A가 직접 처분 사유를 발생시킨 자로 보기 어렵다며 과징금 부과 처분을 취소했습니다.
주식회사 A는 C 주식회사, D 주식회사와 공동으로 한국토지주택공사 발주 'B공사'를 수급했습니다. 그런데 C 주식회사 소속 현장소장 F이 건설업 등록이 없는 'G회사'와 '목문틀 및 단열합지 설치공사'에 대한 직영시행 약정을 체결했습니다. 이 사실이 알려지자 한국토지주택공사는 행정처분을 요청했고, 경기도지사는 C, D에 과징금을 부과했습니다. 서울특별시장(피고)은 원고인 주식회사 A에게도 2,515,000원의 과징금을 부과했습니다. 이에 주식회사 A는 해당 약정이 하도급이 아니며, 현장소장이 독단적으로 체결한 일에 대해 연대책임을 지는 것은 부당하다고 주장하며 과징금 부과 처분 취소 소송을 제기하기에 이르렀습니다.
이 사건 '직영공사'가 건설산업기본법상 '하도급'에 해당하는지 여부와, 공동수급체의 한 구성원 소속 현장소장이 독단적으로 무자격 하도급 약정을 체결한 경우 공동수급체 구성원 전체가 연대하여 행정제재 책임을 부담해야 하는지 여부(즉, 원고가 '처분 사유를 발생시킨 자'에 해당하는지 여부)가 쟁점이었습니다.
법원은 서울특별시장이 2023년 11월 7일 원고인 주식회사 A에게 내린 과징금 부과 처분을 취소하고, 소송 비용은 피고인 서울특별시장이 부담하도록 판결했습니다.
원고는 공동수급체의 일원으로서 현장소장의 독단적인 행위에 대해 직접적인 책임을 물을 수 없다는 법원의 판단에 따라 부당하게 부과된 과징금 처분을 취소받았습니다. 이는 행정제재 처분은 처분 사유를 발생시킨 자에게 부과해야 한다는 원칙에 따른 것입니다.
건설산업기본법 제25조 제2항은 수급인이 건설공사를 하도급할 때 '시공자격을 갖춘 건설사업자'에게만 하도급해야 한다고 규정합니다. 이는 무자격 업체에게 공사를 맡김으로써 발생할 수 있는 부실 공사나 불공정 거래를 방지하고 건설 시장의 질서를 유지하기 위한 조항입니다. 건설산업기본법 제82조 제2항 제3호는 제25조 제2항의 하도급 제한을 위반한 경우 1년 이내의 영업정지를 명하거나 위반한 공사 도급금액의 100분의 30에 상당하는 금액 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 합니다. 이 사건에서 원고에게 과징금이 부과된 법적 근거가 되었습니다. 건설산업기본법 제2조 제11호 및 제12호는 '도급'과 '하도급'의 정의를 내립니다. '도급'은 건설공사 완성을 약정하고 대가 지급을 약정하는 계약이며, '하도급'은 도급받은 공사의 전부 또는 일부를 다시 도급하기 위해 수급인이 제3자와 체결하는 계약을 말합니다. 법원은 이 사건 '직영약정'이 목문틀 및 단열합지 설치공사를 완성하고 대가를 지급하기로 한 실질적 계약 내용을 가지므로 하도급에 해당한다고 판단했습니다. 건설산업기본법 시행령 제80조 제1항 및 별표 6 '1. 일반기준'은 건설공사를 공동으로 도급받은 경우, 영업정지 등의 처분은 '그 처분 사유를 발생시킨 자'에게 적용된다고 명시합니다. 이 규정은 공동수급체 내에서 위반 행위가 발생했을 때 모든 구성원에게 일률적으로 책임을 묻는 것이 아니라, 실제로 위반 행위를 저지르거나 그 원인을 제공한 자에게 책임을 묻는다는 원칙을 제시합니다. 법원은 이 조항을 근거로 원고가 하도급 위반의 '처분 사유를 발생시킨 자'에 해당한다고 보기 어렵다고 판단하여 원고에게 부과된 과징금 처분을 취소했습니다. 이는 침익적 행정처분의 근거 법규는 엄격하게 해석·적용해야 한다는 대법원 판례의 법리(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등)와도 일치합니다. 또한, 원고는 공정거래위원회에서 심사절차 종료 통보를 받았다고 주장했지만, 법원은 하도급법 제13조가 '원사업자의 하도급대금 지급의무'에 관한 규정이므로, 공정위의 통보가 이 사건 직영공사가 하도급에 해당하지 않는다고 판단한 것으로 볼 수 없다고 설명했습니다. 이는 법 조항의 구체적인 내용과 적용 범위를 정확히 이해하는 것이 중요함을 보여줍니다.
공동수급체를 구성할 때, 각 구성원의 책임 범위와 현장 관리자의 권한, 그리고 그로 인해 발생할 수 있는 법적 문제에 대한 내부 규정을 명확히 해야 합니다. 특히, 하도급 계약 체결 시에는 공동수급체 구성원 전체의 동의나 명확한 위임 여부를 확인하는 절차가 필요합니다. 건설 공사 관련 하도급 계약을 체결할 때는 상대방이 '시공자격을 갖춘 건설사업자'인지 반드시 확인해야 합니다. 건설산업기본법에 따라 무자격 업체에게 하도급을 주면 과징금 또는 영업정지와 같은 행정제재를 받을 수 있습니다. 단순한 물품 공급이나 직영 시공으로 보이는 계약이라도, 건설공사의 완성 약정 및 대가 지급 약정이라는 실질적인 내용에 따라 '하도급'으로 분류될 수 있습니다. 계약의 명칭보다는 실질적인 내용이 중요하므로, 법률 전문가의 자문을 통해 하도급 여부를 정확히 판단하는 것이 중요합니다. 현장소장이나 다른 관리자들이 독단적으로 중요한 계약을 체결하지 않도록 공동수급체 차원에서 현장 관리 및 감독을 강화해야 합니다. 중요한 결정 사항은 반드시 보고 및 승인 절차를 거치도록 시스템을 구축하는 것이 좋습니다. 행정처분은 원칙적으로 그 처분 사유를 직접 발생시킨 자에게 부과됩니다. 공동수급체라 할지라도, 특정 구성원이나 그 소속 현장소장이 단독으로 위반행위를 저지른 경우, 연대책임이 아닌 실제 위반자에게만 책임이 부과될 수 있음을 인지해야 합니다. 따라서 부당한 연대책임 부과라고 판단될 경우 적극적으로 소명하고 다투어야 합니다.
