행정
A 주식회사는 D공사(피고 B공사의 전 명칭)와 E 임대아파트 시설물 보수공사 도급계약을 맺었습니다. 이후 피고는 A 주식회사가 이 공사를 F와 G에 일괄 하도급하여 건설산업기본법 제29조를 위반했다고 보아 12개월의 부정당업자 제재처분(입찰참가자격 제한)을 내렸습니다. A 주식회사는 이 처분이 절차적 및 실체적으로 위법하다며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 절차적 하자로는 청문 통지 기간이 짧았다는 점을, 실체적 하자로는 일괄 하도급 사실이 없으며 처분 근거 법령 적용이 잘못되었다는 점을 주장했습니다. 법원은 청문 절차의 하자는 치유되었고 A 주식회사가 공사의 주요 부분을 F에 일괄 하도급한 사실이 인정된다며, A 주식회사의 청구를 기각했습니다.
원고 A 주식회사는 2013년 D공사와 'E 임대아파트 시설물 보수공사' 도급계약을 체결했습니다. 이후 감사원 감사 결과, 원고가 이 공사의 전부 또는 주요 부분의 대부분을 F와 G에 일괄 하도급하여 건설산업기본법 제29조를 위반한 사실이 드러났습니다. 이에 피고 B공사는 2018년 9월 21일 원고에게 입찰참가자격 제한 처분 예정임을 통보했고, 2018년 11월 1일 계약심의위원회 참석 통지를 보냈습니다. 원고는 2018년 11월 5일 계약심의위원회에 출석하여 의견을 진술했지만, 피고는 2018년 11월 8일 원고에게 12개월의 부정당업자 제재처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 위법하다며 처분 취소 소송을 제기했는데, 청문 통지가 4일 전에 이루어져 준비 시간이 촉박했다는 절차적 하자와, F와 G 두 곳에 하도급한 것임에도 '1인에게 하도급한 자'를 제재하는 규정을 적용한 것은 실체적 오류이며, 실제 일괄 하도급을 한 사실이 없다는 실체적 하자를 주장했습니다. 또한 원고는 제출된 확인서들이 기망 또는 추측에 의해 작성되어 신뢰할 수 없다고 주장했습니다.
피고의 부정당업자 제재처분에 절차적 하자가 있는지 여부와 처분 근거 법령이 잘못 특정되었는지 여부, 그리고 원고가 이 사건 공사의 전부 또는 주요 부분을 1인에게 일괄 하도급했는지 여부가 주된 쟁점이었습니다.
법원은 원고 A 주식회사의 청구를 기각하며, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.
법원은 먼저 청문 절차와 관련하여, 비록 피고가 청문 통지 기간을 다소 짧게 준수했더라도 원고가 처분 예정 사실을 미리 통보받았고 계약심의위원회에 출석하여 충분히 의견을 진술했으므로 절차적 하자는 치유되었다고 판단했습니다. 또한 계약심의위원회의 심의는 행정절차법상 청문 절차로 진행된 것으로 보았습니다. 다음으로 처분 근거 법령 특정의 오류 주장에 대해서는, 계약심의위원회 논의 내용과 처분서 명시 사항 등을 고려할 때, 피고가 '1인에게 하도급한 자'를 제재하는 규정을 원고가 F에게 이 사건 공사의 주요 부분을 일괄 하도급한 처분 사유에 맞게 정확히 적용한 것으로 보아 문제가 없다고 판단했습니다. 마지막으로 원고의 일괄 하도급 부인 주장에 대해서는 원고 사장 및 관련 업체 대표와 직원의 확인서 내용, 그리고 원고가 제시한 서류들이 일괄 하도급을 가장하기 위한 문서로 보인다는 점 등을 종합하여, 원고가 이 사건 공사의 주요 부분의 대부분을 F에게 일괄 하도급하여 건설산업기본법 제29조를 위반한 사실이 충분히 인정된다고 보아 원고의 주장을 모두 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다.
이 사건은 건설산업기본법상 하도급 제한 규정 위반에 따른 지방공기업의 부정당업자 제재처분의 적법성 여부가 핵심입니다.
건설산업기본법 제29조(하도급 제한)는 건설업자가 도급받은 건설공사의 전부 또는 주요 부분을 다른 건설업자에게 하도급할 수 없도록 규정하고 있습니다. 이는 부실공사를 방지하고 하도급 거래의 공정성을 확보하기 위한 강행규정입니다. 이 사건에서 원고가 이 공사의 주요 부분의 대부분을 F에 일괄 하도급한 행위가 이 규정을 위반한 것으로 판단되었습니다.
지방공기업법 제64조의2 제4항 및 동법 시행령 제57조의4 제1항은 지방공기업이 계약을 체결하는 경우, 부정당업자에 대한 입찰참가자격 제한에 관하여 '지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률'을 준용하도록 하고 있습니다. 이는 공공기관과의 계약에 있어 투명성과 공정성을 확보하기 위한 법적 근거를 제공합니다.
구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조 제1항 제2호 및 제2항은 부정당업자의 입찰 참가 자격을 제한할 수 있는 사유와 그 제한 기간 등을 규정합니다. 특히 제1항 제2호는 건설산업기본법 제29조를 위반한 자를 입찰 참가 자격 제한 사유로 명시하고 있으며, 이 조항에 근거하여 부정당업자에 대한 제재 처분이 이루어졌습니다.
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 4. 가.항은 부정당업자 제재 기준을 구체적으로 정하고 있으며, '전부 또는 주요 부분의 대부분을 1인에게 하도급한 자'에 대해 12개월의 입찰참가자격 제한 처분을 내릴 수 있도록 규정하고 있습니다.
행정절차법 제2조는 '청문'의 의미를 행정청이 어떤 처분을 하기 전에 당사자의 의견을 직접 듣고 증거를 조사하는 절차라고 규정하고 있습니다. 법원은 이 사건 계약심의위원회의 심의 과정이 행정절차법이 규정하는 청문 절차의 요건을 충족했다고 보았습니다.
청문 절차의 하자치유 법리(대법원 1992. 10. 23. 선고 92누2844 판결)에 따르면, 행정청이 청문서 도달 기간을 다소 어겼더라도 상대방이 이의하지 않고 청문일에 출석하여 의견을 진술하는 등 방어의 기회를 충분히 가졌다면 절차적 하자는 치유되었다고 봅니다. 이 사건에서 원고는 청문 통지 기간의 부족을 주장했으나, 사전에 처분 예정 사실을 통보받았고 실제 위원회에 참석하여 의견을 진술했으므로 하자가 치유된 것으로 판단되었습니다.
확인서 증거 가치에 관한 법리(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결)는 행정청이 현장조사 과정에서 작성받은 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 내용의 미비 등 특별한 사정이 없는 한 그 증거 가치를 쉽게 부정할 수 없다고 판시합니다. 이 사건에서 원고는 확인서의 신뢰성을 부정했으나, 법원은 해당 확인서들이 구체적이고 자발적으로 작성되었다고 보아 증거로 인정했습니다.
행정청의 청문 통지 기간이 법정 기간보다 다소 짧았더라도 당사자가 사전에 처분 예정 사실을 명확히 인지하고 있었고, 실제로 청문 절차에 참석하여 충분히 의견을 진술했다면 절차적 하자가 치유된 것으로 판단될 수 있습니다. 따라서 행정처분 관련 통지 수령 시, 단순히 통지 기간의 형식적인 준수 여부만을 따지기보다는 주어진 기회를 적극적으로 활용하여 충분히 방어권을 행사하는 것이 중요합니다. 현장 조사 과정에서 작성된 확인서는 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 내용이 명확하지 않은 등의 특별한 사정이 없는 한 법원에서 높은 증거 가치를 인정합니다. 만약 확인서의 내용이 사실과 다르거나 강압적인 분위기에서 작성되었다면, 작성 당시 즉시 이의를 제기하고 기록을 남기거나 추후 객관적인 증거를 통해 반박할 준비를 해야 합니다. 건설공사에서 하도급을 줄 때는 건설산업기본법 제29조에 따른 일괄 하도급 금지 규정을 반드시 준수해야 합니다. 단순히 계약서상 여러 업체에 나누어 하도급한 것처럼 보이더라도, 실제 공사의 대부분을 특정 1개 업체가 수행하고 원도급업체가 실질적으로 공사에 관여하지 않았다면 실질적인 일괄 하도급으로 간주되어 법 위반으로 인한 제재를 받을 수 있습니다. 공공기관과의 계약에서 부정당업자로 제재를 받게 되면 장기간 입찰에 참가할 수 없게 되어 기업의 사업 운영에 심각한 타격을 줄 수 있으므로, 관련 법규정을 정확히 이해하고 철저히 준수하여 법 위반 행위가 발생하지 않도록 사전 예방에 힘써야 합니다.
