의정부 도시개발사업 제안 반려처분 취소 사건

주식회사 A는 의정부 B구역에 대한 도시개발사업을 제안했고 의정부시장은 이를 수용하는 통보를 했습니다. 하지만 감사원에서 국방부 토지 소유자의 동의 요건이 미비하다는 감사 결과를 통보했고, 이에 따라 의정부시장은 주식회사 A의 사업 제안을 반려하는 처분을 내렸습니다. 주식회사 A는 이 반려처분이 위법하다고 주장하며 취소를 구하는 소송을 제기했고, 법원은 주식회사 A가 의정부시를 상대로 제기한 업무협약 유효 확인 소송은 각하했지만, 의정부시장을 상대로 한 반려처분 취소 청구는 인용했습니다. 법원은 의정부시장이 국방부의 동의가 없었다는 이유로 반려처분을 내린 것은 절차상 하자가 있고 처분 사유가 존재하지 않는다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A: 의정부 B구역 도시개발사업을 제안한 회사
• 의정부시장: 주식회사 A의 사업 제안을 반려하는 처분을 내린 행정기관
• 의정부시: 주식회사 A와 도시개발사업 관련 업무협약을 체결한 지방자치단체
• 국방부장관: 도시개발사업 예정 부지에 토지를 소유한 국가기관

분쟁 상황

주식회사 A는 2019년 10월 28일 의정부 B구역에 대한 도시개발사업 제안을 의정부시장에게 제출했습니다. 이 제안에는 국방부 소유 토지가 포함되어 있었고, 의정부시장은 국방부장관에게 해당 제안에 대한 동의 여부를 문의하여 2020년 5월 4일 '사업제안자 및 의정부시의 요청에 동의한다'는 취지의 회신을 받았습니다. 이후 의정부시장은 2020년 9월 28일 주식회사 A와 도시개발사업 추진을 위한 업무협약을 체결하고, 주식회사 A의 제안을 수용한다고 통보했습니다. 그러나 2022년 감사원의 감사 결과, 국방부 동의 요건이 미비하다는 지적이 있었고, 국방부는 감사 과정에서 '도시개발법에 따른 동의가 아니었다'는 입장을 밝혔습니다. 이에 의정부시장은 주식회사 A에게 국방부의 동의 서류 보완을 두 차례 요구했으나 주식회사 A가 응하지 않자, 2022년 12월 22일 최종적으로 주식회사 A의 사업 제안을 반려하는 처분을 내렸습니다. 주식회사 A는 이 반려처분이 위법하다고 주장하며 행정소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 원고가 의정부시를 상대로 제기한 업무협약 유효 확인 소송에 법률상 확인의 이익이 있는지 여부. 둘째, 피고 의정부시장이 원고의 도시개발구역 지정 제안을 수용한 통보가 행정처분으로 볼 수 있는지 여부. 셋째, 피고 의정부시장의 사업 제안 반려처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부. 넷째, 이 반려처분에 행정절차법 및 민원처리법상 절차적 하자가 있는지 여부. 마지막으로, 반려처분의 주된 사유인 '국방부 토지 소유자 동의 미비'가 사실에 부합하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 다음과 같이 판결했습니다. 첫째, 주식회사 A가 의정부시를 상대로 교환적으로 변경한 소송, 즉 업무협약이 유효함을 확인해달라는 청구는 '확인의 이익'이 없어 부적법하다고 보아 각하했습니다. 둘째, 제1심 판결 중 의정부시장에 대한 부분을 취소하고, 의정부시장이 2022년 12월 22일 주식회사 A에 대해 내린 반려처분을 취소했습니다. 셋째, 소송비용은 원고와 의정부시 사이에 발생한 부분은 원고가, 원고와 의정부시장 사이에 발생한 부분은 의정부시장이 각각 부담하도록 결정했습니다.

결론

법원은 도시개발사업 제안 반려처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보았지만, 이 사건 수용통보는 사실상 통지에 불과하다고 판단했습니다. 특히, 의정부시장이 도시개발법령과 민원처리법, 행정절차법의 취지를 위반하여 국가기관인 국방부에 직접 동의 여부를 확인하지 않고 원고에게만 보완을 요구한 것은 절차상 하자에 해당한다고 보았습니다. 또한, 국방부장관이 과거 '사업제안자 및 의정부시의 요청에 동의한다'는 취지로 회신했던 것을 토지 소유자의 유효한 동의 의사표시로 인정했습니다. 따라서 국방부 동의가 없었다는 반려처분의 사유가 존재하지 않는다고 보아 반려처분을 위법한 것으로 결론 내렸습니다. 이 판결은 행정청이 민원 처리 시 관련 법규정을 준수하고, 특히 다른 국가기관과의 협조 의무를 성실히 이행해야 함을 강조한 사례입니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 도시개발사업 제안에 대한 행정기관의 반려처분과 관련하여 여러 법률과 법리가 적용되었습니다.

1. 확인의 이익 (민사소송법상 확인의 소)​

• 법리: 확인의 소는 원고의 권리 또는 법률상 지위에 현존하는 불안이나 위험이 있고, 이를 제거하기 위해 피고를 상대로 확인 판결을 받는 것이 가장 유효적절한 수단일 때만 인정됩니다. 이 사건에서는 주식회사 A가 의정부시를 상대로 협약의 유효 확인을 구했으나, 의정부시장에게 도시개발사업 시행자 지정 권한이 없고 협약 유효 확인만으로는 사업 시행자 지위가 부여되지 않으며, 지정권자를 구속하지도 않으므로 확인의 이익이 없다고 보아 각하되었습니다.

2. 항고소송 대상인 행정처분 및 거부처분 (행정소송법 제2조 제1항 제1호)​

• 법리: 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 법을 집행하며 공권력을 행사하거나 그 거부하는 것으로, 국민의 권리와 의무에 직접적인 법률적 변동을 일으키는 행위입니다. 단순히 행정권 내부 행위나 사실상 통지는 해당하지 않습니다.
• 적용: 의정부시장의 도시개발구역 지정 제안 '수용 통보'는 도시개발구역 지정 효력을 발생시키거나 사업 시행자 우선 지위를 부여하는 것이 아니므로, 항고소송 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 반면, 주식회사 A의 도시개발구역 지정 제안에 대한 '반려처분'은 토지 소유자인 주식회사 A에게 법규상 신청권이 있고 반려 처분이 법률관계에 변동을 초래하므로 항고소송 대상이 되는 '거부처분'에 해당한다고 보았습니다.

3. 행정절차법상 사전통지 및 의견청취 의무 (행정절차법 제21조 제1항, 제22조 제3항)​

• 법리: 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 미리 사전통지 및 의견제출 기회를 주어야 합니다. 그러나 신청에 대한 거부처분은 당사자의 권익을 직접 제한하는 것으로 보기 어려워 원칙적으로 사전통지 및 의견청취 대상이 아니라고 판단했습니다.

4. 행정절차법상 이유 제시 의무 (행정절차법 제23조 제1항)​

• 법리: 행정청은 처분을 할 때 그 근거와 이유를 제시하여 당사자가 행정구제절차에 적절히 대처할 수 있도록 해야 합니다. 처분서 내용, 관계 법령, 처분에 이른 전체 과정을 종합적으로 고려하여 당사자가 충분히 근거와 이유를 알 수 있었고 불복에 지장이 없었다면 하자가 없다고 봅니다. 이 사건에서는 피고 시장이 반려처분 전에 보완을 여러 차례 요구하며 그 근거를 제시했고, 원고가 불복 절차를 밟는 데 지장이 없었으므로 이유 제시 의무 위반은 아니라고 판단했습니다.

5. 민원처리법 및 행정절차법상 절차 준수 (민원처리법 제10조, 제22조, 행정절차법 제4조 제1항, 제7조 제1항)​

• 법리: 행정청은 직무를 신의에 따라 성실히 수행하고 서로 협조해야 하며(행정절차법), 민원 접수 시 불필요한 서류를 요구하거나 행정기관이 확인할 수 있는 서류를 요구해서는 안 됩니다(민원처리법). 민원문서 보완 요구도 상당한 기간을 정해 해야 합니다.
• 적용: 법원은 의정부시장이 국가기관인 국방부 소유 토지의 동의 징구에 있어 적극적으로 협조해야 할 절차상 책무가 있음에도 불구하고, 민원처리법에 따라 원고에게만 보완을 요구한 것은 행정청 간 협조 의무 등을 위반하여 보완 요구 권한을 남용한 것이라고 보았습니다. 이러한 절차 위반으로 처분 절차의 정당성이 상실되어 반려처분이 위법하다고 판단했습니다.

6. 도시개발법상 토지 소유자 동의 (도시개발법 제11조 제6항)​

• 법리: 도시개발구역 지정 제안 시 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상 사용권원 및 2분의 1 이상 소유자의 동의가 필요합니다. 특히 국가 또는 지방자치단체의 동의 의사는 반드시 서면 등에 의해 명시적으로 표시될 필요는 없으며, 협의 절차 등을 통해 명시적으로 반대 의사를 표시하지 않았다면 동의한 것으로 볼 수 있습니다.
• 적용: 국방부장관이 2020년 5월 4일 의정부시장의 문의에 대해 '사업제안자 및 의정부시의 요청에 동의한다'고 회신한 것은 비록 정해진 서식에 따르지 않았더라도 도시개발법 제11조 제6항에 따른 토지 소유자 동의 의사표시에 해당한다고 보았습니다. 감사원 감사 과정에서 국방부가 '동의가 아니었다'는 의견을 밝혔더라도, 이는 사후적 의견에 불과하며 처분 당시 법령과 사실 상태를 기준으로 판단해야 하므로 반려처분 사유가 존재하지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

도시개발사업과 같이 대규모 개발이 필요한 경우, 국공유지가 포함된 사업에서는 해당 토지 소유자인 국가나 지방자치단체의 명확한 동의를 확보하는 것이 매우 중요합니다. 특히 국가기관의 동의는 명시적인 서면 양식에 따르지 않더라도 법률상 의미 있는 의사표시로 해석될 수 있으므로, 관련 서류나 회신 내용을 신중하게 검토하고 보관해야 합니다. 또한, 행정기관이 민원 처리를 하는 과정에서 민원처리법이나 행정절차법상 규정된 절차적 의무를 제대로 이행했는지 주시해야 합니다. 예를 들어, 행정기관 간 협조 의무가 있음에도 불구하고 민원인에게만 불필요하게 서류 보완을 요구하거나, 처분의 근거와 이유를 명확히 제시하지 않는다면 이는 절차상 하자가 될 수 있습니다. 행정처분에 대한 감사 결과는 참고 자료일 뿐 법적 구속력이 없을 수 있으므로, 감사 결과만을 근거로 한 행정처분의 적법성을 꼼꼼히 따져볼 필요가 있습니다. 유사한 상황에서 행정처분에 불복하고자 한다면, 처분서에 기재된 불복 절차와 기한을 정확히 확인하여 적시에 이의신청, 행정심판 또는 행정소송을 제기해야 합니다.