그린벨트 내 불법 개발로 인한 과태료 부과 처분 취소 요구 사건

원고는 개발제한구역 내 여러 토지에서 불법적으로 용도변경, 형질변경, 건축, 물품 적치 등의 행위를 하여 구리시장으로부터 시정명령을 받았습니다. 원상복구 명령을 이행하지 않자 구리시장은 총 6억 9천만 원이 넘는 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 자신이 훼손지 정비사업을 신청했으므로 이행강제금 부과가 유예되어야 하고, 시의 공문 내용에 따라 이행강제금이 유보되어야 할 것이므로 신뢰보호 원칙에 위배되며, 훼손지 정비사업 반려 처분 관련 행정소송이 진행 중인 동안은 이행강제금 부과를 할 수 없고, 부과된 이행강제금 액수가 과도하여 비례의 원칙에 위배된다고 주장하며 이행강제금 부과 처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 원고의 모든 주장을 받아들이지 않고 항소를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내 여러 토지를 소유하며 불법 용도변경, 형질변경, 신축, 적치 행위를 저질러 이행강제금 부과 처분을 받은 당사자
• 피고 구리시장: 개발제한구역 내 불법 행위에 대해 시정명령을 내리고 이행강제금을 부과한 행정기관

분쟁 상황

원고 A는 구리시 내 개발제한구역으로 지정된 총 7개 필지의 토지(면적 약 8,927m²)를 소유하고 있었습니다. 2016년 4월부터 2020년 2월까지 원고는 이 토지들에서 개발제한구역법 제12조를 위반하여 용도변경, 형질변경, 신축, 물품 적치 등 다양한 불법 행위를 저질렀습니다. 피고 구리시장의 담당 공무원은 2020년 2월경부터 이 위법 행위들을 적발하고, 원고에게 수차례에 걸쳐 시정명령 및 원상복구 계고를 통지했습니다. 원고가 2020년 6월 29일까지 대부분의 위반행위에 대한 시정명령을 이행하지 않자, 피고는 2020년 6월 30일 원고에게 이행강제금 합계 698,276,170원을 부과했습니다. 원고는 이 이행강제금 부과 처분이 부당하다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했으나 1심 법원에서 패소했고, 이에 불복하여 항소했습니다. 원고는 특히 훼손지 정비사업을 신청했음을 강조하며 이행강제금 부과가 유예되어야 한다고 주장했으나, 피고는 원고의 정비사업 신청이 서류 미비 및 개발행위허가 제한 고시 위반으로 이미 반려된 상태였습니다. 원고는 이 반려 처분에도 불복하여 별도의 행정소송을 진행 중이었습니다.

핵심 쟁점

원고가 훼손지 정비사업 신청만으로 이행강제금 부과 유예 대상인 '훼손지 정비사업을 시행하는 자'에 해당하는지 여부, 피고의 이행강제금 부과 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부, 훼손지 정비사업 반려 처분 관련 행정소송이 진행 중인 상황에서 이행강제금 부과가 가능한지 여부, 이행강제금 부과 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였는지 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다.

법원의 판단

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 개발제한구역 내 불법 행위에 대한 이행강제금 부과가 적법하며, 원고의 훼손지 정비사업 신청만으로는 이행강제금 유예 사유가 될 수 없고, 신뢰보호 원칙이나 비례의 원칙 위반으로 볼 수 없다고 판단하여 원고의 항소를 기각하고 원심 판결을 유지했습니다.

연관 법령 및 법리

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(개발제한구역법) 제12조는 개발제한구역 내 건축, 용도변경, 토지 형질변경 등 개발행위를 엄격히 제한하며, 이를 위반할 경우 제30조에 따라 원상복구 명령을 받을 수 있습니다. 원상복구 명령을 이행하지 않을 경우 제30조의2에 의거하여 이행강제금이 부과됩니다. 이는 시정명령의 실효성을 확보하고 도시의 무질서한 확산을 방지하며 자연환경을 보전하기 위함입니다. 개발제한구역법 제4조의2는 훼손지 정비사업에 대한 규정으로, 훼손된 토지의 정비를 목적으로 하나, 정비사업을 시행하려는 자는 대통령령이 정하는 서류를 갖춰 신청해야 하며, 시장·군수·구청장의 심사와 시·도지사 및 국토교통부장관과의 협의를 거쳐야 합니다. 개발제한구역법 시행령 제41조의2 제2항 제3호는 '정비사업을 시행하는 자'에 대해 이행강제금 부과를 유예할 수 있다고 명시하고 있는데, 여기서 '시행하는 자'는 단순히 신청서를 제출한 자가 아니라 적법하게 제출된 서류가 수리되어 정비사업의 적정성이 인정된 자를 의미합니다. 또한, 행정법의 일반 원칙인 신뢰보호의 원칙은 행정청의 공적인 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익을 보호하지만, 이 사건에서는 행정청의 공문이 이행강제금 부과 '유예'가 아닌 '유보'나 '참고' 수준이었으므로 신뢰보호의 대상이 아니라고 판단되었습니다. 비례의 원칙은 행정작용이 행정목적 달성에 필요한 최소한에 그쳐야 한다는 원칙으로, 이 사건에서는 개발제한구역 보전이라는 공익이 원고의 사익 침해보다 크다고 보아 재량권 일탈·남용이 아니라고 판단되었습니다.

참고 사항

개발제한구역 내에서는 어떠한 형태의 개발행위나 용도변경도 엄격하게 제한되므로, 사전에 관할 행정기관의 허가를 반드시 받아야 합니다. 불법 행위 적발 시 행정기관의 시정명령 및 원상복구 계고에 신속히 응해야 이행강제금 부과를 피하거나 금액을 줄일 수 있습니다. 훼손지 정비사업 신청은 이행강제금 부과를 유예받을 수 있는 조건이 될 수 있지만, 단순히 신청만으로는 부족하며, 관련 서류를 완벽하게 갖추고 적법하게 수리되어야 합니다. 신청이 반려된 경우 유예 대상이 되지 않습니다. 행정기관의 공적인 견해 표명(공문 등)을 신뢰하여 행동하기 전에, 그 내용이 명확하게 이행강제금 유예나 면제를 약속하는 것인지, 아니면 조건부 또는 참고사항인지 정확히 파악해야 합니다. 막연한 기대는 신뢰보호 원칙 주장의 근거가 되기 어렵습니다. 이행강제금은 위반행위의 내용, 규모, 기간 등을 고려하여 법령에 따라 산정되며, 단순한 생계형 위반이 아닌 경우 감경되기 어렵습니다. 다른 지방자치단체의 유사 사례가 있더라도, 자신의 상황이 그 사례와 동일한 요건을 충족하는지 명확히 확인해야 합니다. 서류 미비 등으로 신청이 반려된 경우는 비교 대상이 되기 어렵습니다. 개발제한구역 관련 위반행위는 공익적 목적(도시환경 보전)이 크기 때문에, 재량권 일탈·남용 주장이 인정받기 어렵습니다.