골프장 사업 지정 및 실시계획 인가 취소 요청 사건

이 사건은 울산 북구청장이 주식회사 D를 도시계획시설(골프장) 사업 시행자로 지정하고 실시계획을 인가한 처분에 대하여 원고들이 해당 처분이 무효임을 주장하며 취소를 구한 사례입니다. 원고들은 사업 시행자 지정 과정에서 토지 소유자 동의율 조작, 사망한 토지 소유자 상속인 누락, 사업 정보 미제공 등 동의 요건의 중대한 하자가 있었고 개발제한구역 관리계획 변경 및 승인 절차 미이행, 환경영향평가 절차 미이행 등의 위법 사유가 있었다고 주장했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C): 울산 북구의 골프장 사업 시행자 지정 및 실시계획 인가 처분에 불복하여 취소를 구한 개인들입니다.
• 울산광역시 북구청장: 골프장 사업 시행자를 지정하고 실시계획을 인가한 행정청입니다.
• 주식회사 D: 골프장 사업 시행자로 지정된 회사이자 피고를 보조하여 소송에 참여한 당사자입니다.

분쟁 상황

울산 북구에서 골프장 건설을 추진하던 주식회사 D는 도시계획시설사업 시행자로 지정받기 위해 토지 소유자들의 동의를 받아야 했습니다. 이 과정에서 D는 일부 토지의 지분을 여러 명에게 쪼개어 이전 등기하고, 이들을 통해 사업 동의율을 확보했다는 의혹이 제기되었습니다. 또한, 이미 사망한 토지 소유자들의 상속인을 제대로 포함하지 않고 동의율을 산정했다는 주장도 나왔습니다. 사업 예정 부지가 개발제한구역 내에 있었는데, 사업계획 변경 시 관리계획 변경 및 국토교통부장관의 승인을 받아야 했음에도 이러한 절차를 생략했다는 지적도 있었습니다. 사업 시행권 양수도 과정에서 환경영향평가 의무 승계의 적법성 또한 논란이 되면서, 이 사업에 반대하는 지역 주민들이 행정처분의 무효 확인을 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 주식회사 D가 도시계획시설사업 시행자 지정 시 토지 소유자 동의 요건(지분 쪼개기, 사망자 상속인 누락, 정보 미제공)을 제대로 갖추지 못하여 처분에 중대하고 명백한 하자가 있는지 여부. 둘째, 개발제한구역 관리계획 변경 및 국토교통부장관의 승인 절차를 미이행하여 처분이 무효인지 여부. 셋째, 사업권 양도 계약의 사법상 효력 소멸에도 불구하고 환경영향평가 절차를 이행하지 않아 처분이 무효인지 여부입니다.

법원의 판단

항소심 법원은 원고들의 항소를 기각하고 제1심 판결이 정당하다고 판단했습니다. 즉, 울산광역시 북구청장의 사업 시행자 지정 및 실시계획 인가 처분은 무효가 아니라고 보았습니다.

결론

법원은 행정처분이 당연무효가 되려면 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 한다고 보았습니다. 토지 소유자 '지분 쪼개기'가 동의 요건을 잠탈하는 행위로 중대한 하자가 될 수 있지만, 등기부만으로는 명확히 알기 어렵고 행정청의 조사 의무 한계를 고려할 때 객관적으로 명백한 하자로 볼 수는 없다고 판단했습니다. 또한 사망한 토지 소유자 상속인 누락이나 사업 정보 미제공 주장도 객관적 명백성을 인정하기 어렵다고 보았습니다. 개발제한구역 관리계획 변경 미승인 주장에 대해서는 사업 인가 조건으로 추후 변경 절차가 이행되었고, 최종적으로는 형질변경 면적이 감소하는 등 '경미한 사항의 변경'에 해당하여 하자가 중대·명백하지 않다고 판단했습니다. 마지막으로 환경영향평가 절차 미이행 주장에 대해서는 사업권 양도 계약의 사법상 효력과 무관하게 환경영향평가법상 의무는 승계되며, 처분 당시 계약 효력 유무가 객관적으로 명백하지 않았으므로 하자를 인정하지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

행정처분 무효 판단 기준: 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 처분의 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 합니다. 하자의 중대성과 명백성은 법규의 목적, 의미, 기능 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제86조 제7항, 시행령 제96조 제2항: 사인이 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받기 위해서는 국공유지를 제외한 사업 대상 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하고, 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 합니다. 법원은 '지분 쪼개기'를 통한 인위적인 동의율 증가는 국토계획법의 취지를 잠탈하는 행위로 보아 중대한 하자가 될 수 있다고 보았습니다. 그러나 이 사건에서는 행정청이 객관적으로 명백히 인지하기 어려운 사정이었으므로 무효 사유에 이르지 않는다고 판단했습니다.

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (개발제한구역법) 제11조 제2항, 시행령 제10조 제4항: 개발제한구역 내 관리계획을 변경하려면 국토교통부장관의 승인을 받아야 하지만, '토지의 형질변경 면적의 감소'와 같이 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 대해서는 승인이 필요하지 않습니다. 법원은 이 사건에서 인가 조건 이행 후 최종적으로 형질변경 면적이 감소하고 원형보전지가 증가했으므로 경미한 변경에 해당하여 절차상 하자가 없거나, 하자가 있더라도 객관적으로 명백하지 않다고 판단했습니다.

환경영향평가법 제38조 제1항: 사업자가 사업을 양도하거나 사망한 경우 또는 법인이 합병한 경우에는 그 양수인이나 상속인 또는 합병 후 존속하는 법인 등이 환경영향평가 협의 내용 이행 등의 의무를 승계합니다. 법원은 이 규정이 사인 간의 사법상 계약 유효 여부와 무관하게 공법상 의무의 연속적인 이행을 담보하는 것이며, 행정행위의 안정성을 고려할 때 사적 계약의 효력이 공법상 의무 승계에 직접적인 영향을 미치지 않는다고 해석했습니다.

참고 사항

유사한 상황에 처할 경우 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다.

행정처분 무효 주장 시 유의사항: 행정처분의 무효를 주장하려면 단순히 위법한 것을 넘어 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대성'과 일반인의 관점에서 보았을 때 명백히 드러나는 '객관적 명백성'을 모두 입증해야 합니다. 이 사건에서 '지분 쪼개기'는 중대한 하자로 인정될 수 있었지만, 행정청이 당시 제출된 서류와 등기부를 통해 이를 명백히 알 수 있었다고 보기 어렵다는 이유로 무효가 아니라고 판단되었습니다.

도시계획사업의 동의 요건: 사업 시행자 지정을 위한 토지 소유자 동의 요건은 도시계획시설의 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적인 토지 수용을 제어하기 위한 중요한 절차입니다. 동의를 받을 때에는 사업의 목적, 시행자, 대상 사업 등의 정보가 명확히 제공되어야 합니다. 그러나 사망자 상속인 확인 등 행정청의 조사 의무 범위에는 한계가 있음을 이해해야 합니다.

개발제한구역 관리계획 변경: 개발제한구역 내에서 도시계획시설사업을 추진할 때는 관리계획 변경 및 국토교통부장관의 승인 절차를 면밀히 검토해야 합니다. 다만, 토지 형질변경 면적의 감소와 같이 환경적 영향이 줄어드는 변경은 '경미한 사항의 변경'으로 간주되어 승인 절차가 생략될 수 있습니다.

사업권 양수도와 환경영향평가 의무 승계: 사업권이 양도되는 경우, 환경영향평가법에 따른 기존 사업자의 의무(환경영향평가 협의 내용 이행 등)는 양수인에게 승계됩니다. 사적인 사업 양수도 계약의 유효성 여부와 무관하게 공법상 의무 승계는 별도로 이루어지므로, 양수인은 관련 의무를 성실히 이행해야 합니다.