재개발조합 설립 동의서 누락으로 인가 무효가 된 사건

이 사건은 재개발조합이 최초 설립인가를 받을 당시, 조합설립 동의서에 법률이 정한 필수 기재사항을 누락하여 행정청으로부터 인가처분을 받았고, 이에 대해 토지 등 소유자들이 무효확인 소송을 제기한 사안입니다. 조합은 이후 두 차례의 변경인가를 받았음에도 불구하고, 대법원은 최초 조합설립인가처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효임을 확정하고, 후속 변경인가로 인해 그 하자가 치유될 수 없으며 무효인 처분에는 사정판결을 할 수 없다고 판단했습니다.

관련 당사자

• 재개발조합 설립 인가 무효를 주장하는 토지 등 소유자들 (A, B)
• 조합설립 인가처분을 내린 행정기관 (서울특별시 마포구청장)
• 조합설립 인가를 받은 주체 (C재개발정비사업조합)

분쟁 상황

C재개발정비사업조합은 2006년 서울 마포구청장으로부터 조합설립인가처분을 받았습니다. 그러나 이 인가처분 당시 제출된 토지 등 소유자들의 동의서에 '신축건축물의 설계개요'와 '건축물 철거 및 신축비용의 개산액' 등 법률이 요구하는 필수 기재사항이 누락된 문제가 있었습니다. 이러한 동의서 하자로 인해 토지 등 소유자들(원고들)이 최초 조합설립인가처분의 무효를 주장하며 소송을 제기했습니다. 조합 측은 소송이 진행되는 중에도 2010년과 2011년에 걸쳐 두 차례 조합설립 변경인가처분을 새로 받으며 하자를 치유하려 했습니다. 그러나 이미 최초 인가처분을 전제로 사업시행계획 및 관리처분계획 수립, 토지 수용 등의 후속 사업이 상당 부분 진행된 상태였습니다.

핵심 쟁점

재개발조합설립인가가 무효인 경우, 이후 변경인가를 받았더라도 무효확인을 구할 소송의 이익이 유지되는지 여부, 조합설립인가를 위한 동의서에 법정 필수사항이 누락된 경우 그 동의의 유효성 및 하자의 중대명백성 판단 기준, 하자가 있는 조합설립인가처분이 이후 변경인가를 통해 치유될 수 있는지 여부, 무효인 행정처분에 대해 행정소송법상 사정판결을 적용할 수 있는지 여부

법원의 판단

대법원은 피고(서울특별시 마포구청장)와 피고 보조참가인(C재개발정비사업조합)의 상고를 모두 기각하며 원심 판결이 정당하다고 판단했습니다. 이는 최초의 조합설립인가처분은 무효이며, 이 무효는 이후의 변경인가로도 치유되지 않는다는 의미입니다.

결론

대법원은 최초 조합설립인가처분이 유효함을 전제로 사업시행계획, 관리처분계획 수립, 토지 수용 등 후속 행위들이 이미 진행되었으므로, 이후 변경인가를 받았더라도 최초 인가처분의 무효확인을 구할 소송의 이익이 소멸하지 않는다고 보았습니다. 또한, 조합설립인가 신청 시 제출된 동의서 699장 중 '신축건축물의 설계개요'나 '건축물 철거 및 신축비용의 개산액'란이 공란으로 된 67장의 동의서는 구 도시 및 주거환경정비법 시행령이 정한 필수사항을 갖추지 못하여 무효로 처리되어야 하며, 이를 제외하면 실제 동의율이 73.23%에 불과하여 법정 동의요건인 5분의 4 이상을 충족하지 못했습니다. 이러한 하자는 재개발조합 설립 과정에서 토지 등 소유자의 동의가 가지는 의미와 동의서의 외관으로 유효·무효를 쉽게 알 수 있다는 점에 비추어 중대하고 명백한 하자에 해당하므로, 최초 조합설립인가처분은 무효입니다. 마지막으로, 행정행위의 하자는 원칙적으로 치유될 수 없으며, 예외적인 경우에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위 내에서만 인정될 수 있는데, 이 사건처럼 최초 인가처분이 무효인 이상 이후의 변경인가로 하자가 치유되거나 유효한 행위로 전환된다고 볼 수 없습니다. 또한 행정처분이 무효인 경우에는 존치시킬 효력이 있는 행정행위가 없으므로 행정소송법상 사정판결을 할 여지도 없다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결은 주로 '구 도시 및 주거환경정비법'의 조합설립 동의 요건과 '행정행위의 하자' 법리에 기반합니다.

1. 조합설립 동의 요건의 중요성 (구 도시 및 주거환경정비법 제16조 제1항, 제5항, 시행령 제26조 제1항, 제28조 제4항, 시행규칙 제7조 제1항 제3호)​

• 법정 동의율: 주택재개발사업 조합을 설립하려면 토지 등 소유자 5분의 4 이상의 동의를 받아야 합니다. 이 사건에서 필수사항 누락된 동의서를 제외하니 동의율이 이 기준에 미달하여 인가가 무효가 되었습니다.
• 동의서 기재사항: 동의서에는 '신축건축물의 설계개요'와 '건축물 철거 및 신축비용의 개산액' 등 법정 필수사항이 모두 포함되어야 합니다. 이 사건에서는 67장의 동의서에 이 부분이 공란이어서 무효로 판단되었습니다.
• 동의의 진정성 확보: 동의서에는 인감도장을 날인하고 인감증명서를 첨부해야 하며, 인가 신청 시 행정청에 제출되어야 합니다. 이는 토지 등 소유자의 동의 여부를 명확히 하고 분쟁을 방지하기 위함입니다.

2. 하자의 중대 명백성 법리

• 행정처분이 무효가 되려면 그 처분의 하자가 '중대'하고 '명백'해야 합니다. 이 사건에서는 동의서의 필수사항 누락이 동의 여부의 명확성을 해치고 행정력 소모를 막으려는 법의 취지에 반하며, 동의서 외관으로도 쉽게 알 수 있는 하자이므로 중대하고 명백한 하자에 해당한다고 보았습니다.

3. 행정행위 하자의 치유

• 행정행위의 하자는 원칙적으로 나중에 고쳐서 유효하게 만들 수 없습니다. 예외적으로 인정되는 경우에도 국민의 권익을 침해하지 않는 범위 내에서 합목적적으로 판단해야 합니다. 이 사건처럼 최초 조합설립인가처분이 무효인 경우, 이후에 변경인가를 받았다고 해서 그 무효인 하자가 치유되거나 유효한 행위로 전환될 수 없다고 보았습니다.

4. 사정판결 (행정소송법 제28조)​

• 사정판결은 행정처분이 위법하더라도 이를 취소하는 것이 공공복리에 현저히 적합하지 않을 때 예외적으로 취소하지 않고 기각하는 판결입니다. 그러나 이 사건에서처럼 행정처분이 처음부터 '무효'인 경우에는 존재 자체가 없는 것과 같으므로 사정판결을 적용할 여지가 없다고 판단했습니다.

참고 사항

재개발이나 재건축 조합을 설립할 때는 토지 등 소유자들의 동의를 받는 과정에서 법률이 정한 동의서 양식과 기재사항을 철저하게 준수해야 합니다. 동의서에 필수적인 내용이 누락되거나 동의 절차에 하자가 발생하면, 나중에 사업이 상당 부분 진행되었더라도 해당 조합설립인가 자체가 무효가 될 수 있습니다. 만약 조합설립인가가 무효로 판명되면, 그 인가를 전제로 진행된 시공사 선정, 사업시행계획, 관리처분계획 수립, 토지 수용 등의 모든 후속 행위도 소급하여 효력을 잃게 됩니다. 이는 사업 전체가 중단되거나 지연될 수 있는 심각한 결과를 초래할 수 있으므로, 초기 단계부터 동의서 작성과 절차 준수에 각별한 주의를 기울여야 합니다. 하자가 있는 행정처분은 원칙적으로 나중에 보완한다고 해서 자동으로 유효해지는 것이 아닙니다. 따라서 처음부터 적법한 절차와 요건을 갖추는 것이 중요합니다.