건축/재개발 · 행정
원고는 영주시에 축사를 짓기 위해 두 차례 건축 허가를 신청했습니다. 첫 번째 신청 시 도시계획위원회로부터 '조건부 가결' 의견을 받았으나 원고가 스스로 철회했습니다. 이후 두 번째 신청을 했지만, 영주시는 국토계획법령과 건축법령에 따라 주변 환경과의 부조화, 인근 주민들의 생활 환경 피해 우려, 실제 민원 존재 등을 이유로 건축 허가를 불허가했습니다. 이에 원고는 불허가 처분이 절차적, 실체적으로 위법하다며 행정심판을 거쳐 행정소송을 제기했으나, 법원은 영주시의 불허가 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.
원고 A는 2021년 11월경 영주시 B 지역 약 4,063.8㎡의 땅에 축사를 신축하기 위해 영주시에 건축 허가를 신청했습니다. 이때 영주시 도시계획위원회는 '조건부 가결' 의견을 제시했으나 원고는 2022년 1월 6일 스스로 신청을 철회했습니다. 이후 원고는 2022년 8월 3일 같은 장소에 건축면적 1,407㎡ 규모의 축사 신축을 위해 다시 건축 허가를 신청했습니다. 그러나 영주시는 2022년 11월 24일 도시계획위원회 심의 등을 거쳐 해당 축사 건축이 국토계획법령 및 건축법령에 따라 주변 지역의 토지이용실태나 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하고 인근 주민들의 피해와 불편이 예상되며 실제 민원도 존재한다는 사유로 건축 허가를 불허가했습니다. 이에 원고 A는 영주시장의 불허가 처분이 부당하다며 행정심판을 청구했으나 기각되었고 결국 2023년 2월 27일 법원에 처분 취소를 구하는 행정소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 영주시의 불허가 처분에 법령에서 요구하는 근거와 이유 제시 의무, 또는 보완 요청 의무를 위반하는 절차적 하자가 있는지 여부입니다. 둘째, 불허가 처분이 사실을 오인했거나 평등의 원칙, 비례의 원칙 등 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부입니다. 셋째, 이전 도시계획위원회의 '조건부 가결' 의견에도 불구하고 불허가한 것이 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부입니다.
법원은 원고의 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 영주시장의 건축 불허가 처분이 적법하다고 판단한 것입니다.
법원은 영주시의 건축 불허가 처분에 절차적 하자가 없다고 판단했습니다. 처분서에 불허가 사유가 충분히 명시되었고 보완 요청 의무는 실질적 요건의 흠결에는 적용되지 않는다고 보았습니다. 또한 건축 허가가 행정청의 재량행위임을 강조하며 영주시가 도시계획위원회의 심의 결과와 주변 환경 및 주민 생활 환경 보호 필요성을 종합적으로 고려하여 내린 결정은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 보기 어렵다고 판단했습니다. 특히 환경오염 우려, 기존 축사와의 누적적인 영향, 그리고 원고의 사익보다 공익 보호의 중요성을 들어 불허가 처분이 정당하다고 결론 내렸습니다. 이전의 '조건부 가결' 심의 결과 또한 공적인 견해 표명으로 보기 어렵다고 판단하여 신뢰보호 원칙 위반도 인정하지 않았습니다.
이 사건과 관련하여 다음 법령과 법리들이 중요하게 적용되었습니다.
1. 행정절차법 제23조 제1항 (처분 이유 제시 의무): 행정청은 처분을 할 때 그 근거와 이유를 제시해야 합니다. 하지만 법원은 처분서에 기재된 내용, 관계 법령, 그리고 처분에 이르는 전 과정을 종합적으로 고려하여 당사자가 처분 이유를 충분히 알 수 있어 불복 절차에 지장이 없었다면 처분서에 이유가 구체적으로 명시되지 않았더라도 절차상 하자로 보지 않을 수 있다고 판단했습니다. 이 사건에서는 영주시가 불허가 사유와 고려 사항을 기재하여 원고가 불복 절차를 진행하는 데 어려움이 없었다고 보았습니다.
2. 민원 처리에 관한 법률 제22조 제1항, 행정절차법 제17조 제5항 (보완 요구 의무): 행정청은 민원 서류에 보완이 필요한 경우 상당한 기간을 정하여 보완을 요구해야 합니다. 그러나 이 의무는 주로 서류 미비 등 형식적·절차적 요건이나 민원인의 단순한 착오 등에 기인한 경우에 적용됩니다. 신청 내용 자체가 실질적인 허가 기준을 충족하지 못하여 재량에 따른 불허가 처분을 하는 경우에는 보완 요구 의무가 없다고 법원은 판단했습니다.
3. 국토계획법 제56조 제1항 (개발행위허가의 재량적 성격): 국토계획법상 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법상 건축허가와 개발행위허가의 성격을 함께 가집니다. 개발행위 허가는 허가 기준 및 금지 요건이 불확정 개념으로 규정된 부분이 많아 행정청의 재량 판단 영역에 속합니다. 특히 환경 훼손이나 오염 우려와 같이 장래의 불확실한 상황에 대한 예측이 필요한 요건에 대한 행정청의 판단은 그 내용이 현저히 불합리하거나 형평·비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되지 않는 한 폭넓게 존중됩니다. 법원은 이 사건에서 축사 신축이 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 못하고 주민 피해 우려가 있다는 영주시의 판단이 재량권 남용에 해당하지 않는다고 보았습니다.
4. 재량권 일탈·남용 여부 심사 기준: 개발행위 불허가 처분 시 재량권 일탈·남용 여부는 해당 지역 주민의 토지 이용 실태, 생활 환경, 상반되는 이해관계자들의 권익 균형, 환경권 보호 취지 등을 종합적으로 고려하여 신중하게 판단해야 합니다. 처분이 재량권을 일탈·남용했다는 사실은 그 처분의 효력을 다투는 원고가 주장하고 증명해야 합니다. 법원은 이 사건에서 영주시의 불허가 처분이 공익을 우선한 합리적인 판단으로 보아 재량권 남용이 아니라고 판단했습니다.
5. 신뢰보호의 원칙: 행정청의 행위에 대해 신뢰보호의 원칙이 적용되려면 행정청의 공적인 견해표명, 그에 대한 개인의 귀책사유 없는 신뢰, 신뢰에 따른 행위, 신뢰 침해, 그리고 공익이나 제3자 이익을 현저히 해할 우려가 없어야 합니다. 이 사건에서는 이전 도시계획위원회의 '조건부 가결' 의견이 허가 주체도 아닌 심의기관의 결정이었고 무조건적인 허가 약속이 아닌 보완을 전제로 한 것이었으므로 영주시의 공적인 견해표명으로 볼 수 없다고 판단하여 신뢰보호의 원칙 위반을 인정하지 않았습니다.
6. 평등의 원칙: 인근에 다른 축사가 허가된 사례가 있더라도 각 축사의 규모, 입지 조건, 주변 여건, 환경오염 위험성, 주민 동의 여부 등이 동일하다고 보기 어렵습니다. 기존 축사로 인한 환경 오염 가능성을 총량적으로 판단하여 추가 허가를 제한할 수 있으므로 단순히 다른 허가 사례가 있다는 이유만으로 평등의 원칙 위반이라고 볼 수 없다고 법원은 보았습니다.
축사 등 특정 시설 건축 허가는 단순히 법적 요건 충족 외에 주변 환경, 공익, 주민 생활 환경 등을 종합적으로 고려하는 행정청의 재량에 속하는 경우가 많습니다. 도시계획위원회 심의 결과는 행정청의 허가 여부 결정에 중요한 고려 요소가 되므로 심의 의견을 충분히 반영하여 사업 계획을 보완하는 것이 중요합니다. 건축 계획 시 인근 주민들의 반대 민원이나 환경오염 우려는 중요한 불허가 사유가 될 수 있습니다. 사전에 주민 의견을 경청하고 환경영향을 최소화하는 방안을 모색하여 분쟁을 예방해야 합니다. 행정청의 이전 '조건부 가결'과 같은 행위가 반드시 향후 허가로 이어진다는 '공적인 견해표명'으로 인정되지 않을 수 있으니 확실한 허가 전까지는 투자에 신중해야 합니다. 행정청은 불허가 처분 시 구체적인 사유와 근거 법령을 제시해야 하지만 당사자가 처분 이유를 충분히 인지하고 불복 절차에 지장이 없었다면 절차상 하자로 인정되지 않을 수도 있습니다. 행정청의 보완 요청 의무는 주로 서류 미비 등 형식적·절차적 요건이나 단순한 착오에 기인한 경우에 해당하며 신청 내용 자체가 실질적 허가 기준을 충족하지 못하는 경우에는 보완 요청 없이 거부될 수 있습니다.
