행정
이 사건은 대구광역시 산업단지 내에 바이오 고형연료를 이용한 발전시설을 건설하려던 A 주식회사가 사업 시행 기간 연장을 요청했으나 대구광역시장이 이를 거부하자 해당 처분을 취소해달라고 소송을 제기한 사례입니다. A 회사는 소외 회사로부터 사업권을 양수받아 여러 차례 사업 계획 승인 및 변경 승인을 받았지만, 약속된 사업 기간인 2019년 5월 31일까지 착공조차 하지 못했습니다. 이에 A 회사는 2021년 5월 31일까지 사업 기간을 연장해달라고 재차 신청했으나, 대구광역시장은 미세먼지 등 대기환경 문제로 인한 주민 건강권 침해 우려와 도심 산업단지 내 환경 유발 시설 입지의 부적절성을 이유로 거부했습니다. 법원은 대구광역시장의 거부 처분이 정당하다고 판단하여 A 회사의 항소를 기각했습니다.
주식회사 H는 2015년 6월 G 일반산업단지 내에 바이오매스 발전시설 건설 사업 승인을 받았으나, 2017년 5월까지 착공하지 못해 시행 기간을 2019년 5월 31일까지 한 차례 연장했습니다. 이후 A 주식회사가 H 회사로부터 사업 시행자의 지위를 양수받아 2017년 9월, 2017년 11월 두 차례 추가 변경 승인을 받았습니다. 그러나 A 회사 역시 2019년 3월까지 착공하지 못했고, 최종 사업 시행 기간 만료일인 2019년 5월 31일이 다가오자 2021년 5월 31일까지의 추가 연장을 대구광역시에 신청했습니다. 대구광역시는 2019년 4월, 미세먼지 등 환경 문제와 도심 내 발전시설 입지 부적절, 주민 민원 등을 이유로 기간 연장을 거부했고, 이에 A 회사는 대구광역시장의 거부 처분을 취소해달라는 행정 소송을 제기했습니다.
이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 산업단지 개발 사업의 '시행 기간'이 단순한 '허가 조건'인지 아니면 '허가 자체의 존속 기간'인지 여부입니다. 둘째, 대구광역시장이 사업 기간 연장 신청을 거부한 것이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분인지 여부입니다. 특히, 미세먼지 등 환경 문제와 주민 민원이 거부 사유로 적절한지, 그리고 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 위배되는지 여부가 쟁점이 되었습니다. 셋째, 피고 대구광역시장이 사업 승인을 여러 차례 해준 것이 A 회사의 '사업 기간 추가 연장'에 대한 신뢰를 부여한 것으로 볼 수 있는지, 즉 신뢰보호원칙 위반에 해당하는지 여부입니다.
법원은 원고 A 주식회사의 항소를 기각하고, 대구광역시장이 산업단지 개발계획 및 실시계획 변경 신청(사업 기간 연장)을 거부한 처분이 적법하다고 판결했습니다. 따라서 A 회사는 예정된 바이오매스 발전시설을 건설할 수 없게 되었습니다.
법원은 다음과 같은 이유로 대구광역시장의 거부 처분을 정당하다고 보았습니다. 첫째, 이 사건 사업 시행 기간은 '허가 자체의 존속 기간'으로 보아야 하며, 설령 '허가 조건의 존속 기간'으로 보더라도 이미 상당 기간 연장되어 부당하게 짧은 경우가 아니므로 대구광역시장은 더 이상의 기간 연장을 거부할 수 있다고 판단했습니다. 특히 사업 착수 및 완료 지연이 A 회사(및 이전 사업자)의 귀책 사유에 기인한 점을 지적했습니다. 둘째, 대구광역시장의 거부 처분은 '재량 행위'에 해당하며, 도심 산업단지 내 발전시설의 입지가 주민들의 환경권과 건강권을 침해할 우려가 크다는 점, 미세먼지 관련 법규 및 정책이 강화되는 추세라는 점 등을 고려할 때 재량권을 일탈하거나 남용했다고 보기 어렵다고 보았습니다. 인근 주민들의 민원 역시 단순한 집단 민원을 넘어 환경권, 건강권 보호라는 공익적 필요에 해당한다고 판단했습니다. 셋째, 대구광역시장이 여러 차례 사업 승인을 해준 것은 A 회사에게 '사업 기간을 계속 연장해 줄 것'이라는 공적인 견해를 표명한 것으로 볼 수 없으며, 오히려 최종 승인 시 사업 시행 기간을 명시했으므로 신뢰보호원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다. 또한 대구광역시장이 기간 연장을 받아들일 경우 공익(주민 환경권 및 건강권) 침해 우려가 크다는 점도 고려되었습니다.
이 사건과 관련하여 다음 법령과 법리들이 중요하게 다루어졌습니다.
1. 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 (구 산업입지법): 이 법은 산업단지의 지정, 개발 계획 수립, 실시 계획 승인 등에 관한 사항을 규정합니다. 특히, 산업단지개발사업 실시계획 승인은 사업 시행자에게 토지 수용권, 타인 토지 출입권 등 행정 주체로서의 여러 권한을 부여하는 '설권적 처분'의 성격을 가집니다. 따라서 사업 시행 기간의 제한이 반드시 필요하며, 기간 내에 사업을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없는 경우 다른 사업 시행자를 지정할 수도 있습니다.
2. 행정처분에 효력기간에 관한 법리: 행정처분에 효력 기간이 정해져 있을 때, 법원은 이를 '허가 자체의 존속 기간'과 '허가 조건의 존속 기간'으로 구분하여 해석합니다. 전자의 경우 기간 경과로 처분의 효력이 상실되지만, 후자의 경우 기간이 부당하게 짧을 때 조건의 개정을 고려한다는 뜻으로 해석될 수 있습니다. 그러나 이 사건에서는 이미 상당 기간 연장된 경우이므로 더 이상 부당하게 짧다고 볼 수 없어 대구광역시장이 더 이상의 연장을 불허할 수 있다고 판단했습니다.
3. 행정청의 재량행위와 사법 심사: 산업단지 개발계획 변경 승인과 같은 행위 허가는 행정청의 '재량 행위'에 속합니다. 법원은 재량 행위에 대한 사법 심사를 할 때, 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 존중하며 '재량권의 일탈 또는 남용'이 있었는지 여부만을 심사합니다. 특히 환경 훼손이나 오염 우려가 있는 개발 행위에 대해서는 주민들의 환경권과 건강권 보호라는 공익을 중대하게 고려하며, 헌법상 환경권과 환경 정책 기본법의 입법 취지를 종합적으로 판단합니다. 행정청의 장래 예측 판단은 현저히 합리성을 결여했거나 비례 원칙에 뚜렷하게 배치되지 않는 한 폭넓게 존중됩니다.
4. 비례의 원칙: 행정 목적 달성을 위해 필요한 범위를 넘어선 과도한 제약을 가하거나, 공익과 사익 간의 형평성을 현저히 위반하는 처분은 위법합니다. 이 사건에서는 대구광역시장의 거부 처분으로 인한 A 회사의 경제적 불이익보다 주민들의 환경권, 건강권 보호라는 공익이 더 중대하다고 판단되어 비례의 원칙에 위반되지 않는다고 보았습니다.
5. 평등의 원칙: 합리적 근거 없이 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하는 차별을 금지합니다. 원고는 유사한 T시설 사업이 추진되는 점을 들어 평등 원칙 위반을 주장했으나, 법원은 T시설이 공공시설로서 환경 관리 방식이나 사업의 공익적 목적이 이 사건 발전시설과는 다르다고 보아 평등의 원칙 위반에 해당하지 않는다고 판단했습니다.
6. 신뢰보호원칙: 행정청이 개인에게 공적인 견해 표명을 하고, 개인이 이를 신뢰하여 어떤 행위를 하였는데, 행정청이 그 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 개인의 이익이 침해되는 경우 적용될 수 있는 원칙입니다. 그러나 이 사건에서는 대구광역시장이 추가적인 기간 연장을 약속하는 공적인 견해를 표명했다고 보기 어렵고, 오히려 연장 불가 방침을 명시했으며, 기간 연장을 허용할 경우 공익을 현저히 해할 우려가 있어 신뢰보호원칙이 적용되지 않는다고 보았습니다.
7. 환경영향평가법, 재난 및 안전관리 기본법, 대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법: 이 법령들은 미세먼지를 포함한 대기 오염 물질 관리 및 환경 보호에 대한 국가의 정책적 의지를 보여주는 법적 근거가 됩니다. 특히 미세먼지가 '재난' 개념에 추가되고, 대기 관리 권역에 대한 특별법이 제정되는 등 환경 관련 입법과 정책이 강화되는 상황에서 대구광역시장의 거부 처분은 이러한 정책 변화에 부합하는 것으로 평가되었습니다.
유사한 사업을 진행할 경우 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다. 첫째, 산업단지 내 발전시설과 같이 환경에 영향을 미칠 수 있는 대규모 사업은 사업 시행 기간 준수가 매우 중요합니다. 사업 지연이 반복될 경우, 행정청은 더 이상 기간 연장을 허용하지 않을 수 있으며, 특히 지연의 귀책 사유가 사업자에게 있다면 더욱 그렇습니다. 둘째, 환경 문제는 사업 허가 여부 및 기간 연장 등 행정처분 결정에 있어 매우 중요한 공익적 판단 요소가 됩니다. 법원은 국민의 환경권과 건강권 보호를 중대한 공익으로 판단하므로, 사업 계획 수립 시 발생 가능한 환경 오염 물질 배출량 및 주변 지역(특히 주거 지역)에 미칠 영향을 철저히 검토하고, 강화되는 환경 규제 및 정책 변화에 선제적으로 대응해야 합니다. 셋째, 행정청의 기존 승인이나 인허가가 향후 모든 변경 신청에 대한 긍정적인 신호로 해석되지 않을 수 있습니다. 특히 변경 신청 시 중대한 공익 침해 우려가 있다면 행정청은 이전과 다른 판단을 내릴 수 있으며, 이 경우 신뢰보호원칙이 적용되기 어렵습니다. 넷째, 사업 지연이 예상될 경우 초기부터 명확한 지연 사유와 해결 방안을 제시하고 행정청과 적극적으로 소통하여 최선을 다해야 합니다. 단순히 자본 부족이나 투자 유치 실패와 같은 사유는 사업자의 귀책 사유로 판단될 가능성이 큽니다.
