광주 재개발 조합 설립 및 사업 승인 무효 확인 청구

이 사건은 광주 북구의 한 도시환경정비사업조합이 설립인가를 받고 사업시행계획 인가를 받은 것에 대해, 정비구역 내 부동산 소유자들이 조합 설립 동의서 위조 및 법령상 요건 미비, 그리고 사업시행계획 변경 시 필요한 조합원 동의 부족 등을 이유로 해당 처분들의 무효 확인을 구한 소송입니다.

법원은 조합설립인가의 경우 동의서 일부의 하자로 토지등소유자 동의 요건에 미달한 점은 인정했지만, 그 하자가 객관적으로 명백하다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

사업시행계획 인가의 경우 정비사업비가 10% 이상 증가하여 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 했으나 이를 충족하지 못한 점은 인정했지만, 이 역시 하자가 객관적으로 명백하다고 볼 수 없다고 판단했습니다.

결과적으로 원고들의 피고들에 대한 모든 청구를 기각하며 소송 비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고(선정당사자) A, B 및 선정자들: 광주 북구 C구역 도시환경정비사업 정비구역 내 부동산을 소유한 사람들로, 조합설립인가 및 사업시행인가의 무효를 주장하며 소송을 제기했습니다.
• 피고 광주광역시 북구청장: C구역 도시환경정비사업조합의 설립인가 및 사업시행인가를 내준 행정기관입니다.
• 피고 C구역 도시환경정비사업조합: 광주 북구 일원에서 주택재개발정비사업을 시행하기 위해 설립된 주체입니다.

분쟁 상황

피고 C구역 도시환경정비사업조합은 광주 북구의 한 구역에서 주택재개발사업을 추진하기 위해 2015년 9월 10일 광주광역시 북구청장으로부터 조합설립인가를 받았습니다.

이후 조합은 2016년 10월 20일 임시총회를 개최하여 사업시행계획(안)을 가결하고, 2017년 6월 27일 북구청장으로부터 사업시행계획을 인가받아 고시했습니다.

원고들은 이 정비구역 내 부동산 소유자들로서, 조합설립인가 당시 제출된 동의서 중 일부가 위조되었거나 법령상 요건을 충족하지 못하여 토지등소유자의 동의 요건(4분의 3 이상)에 미달했다고 주장했습니다.

또한, 사업시행계획 인가 시 정비사업비가 조합설립인가 당시보다 10% 이상 증가했음에도 불구하고, 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받지 못하여 사업시행계획이 무효라고 주장했습니다.

이러한 주장을 바탕으로 원고들은 조합설립인가, 사업시행계획, 그리고 사업시행인가가 모두 무효임을 확인해달라는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 조합설립인가 당시 토지등소유자의 동의 요건(구 도시정비법 제16조 제1항)이 적법하게 충족되었는지 여부, 특히 동의서 위조 및 법령상 요건 미비 주장의 타당성.
2. 사업시행계획 변경 시 정비사업비가 100분의 10 이상 늘어나는 경우 필요한 조합원 3분의 2 이상의 동의(개정 도시정비법 제24조 제7항 단서) 요건이 충족되었는지 여부.
3. 위와 같은 하자에도 불구하고 행정처분(조합설립인가, 사업시행계획, 사업시행인가)이 '당연 무효'에 해당하는지 여부, 즉 하자가 중대하고 객관적으로 명백한지 여부.
4. 사업시행계획 인가처분 무효 확인 청구의 경우, 사업시행계획 자체의 하자를 다투는 것인지, 인가처분 자체의 고유한 하자를 다투는 것인지 여부.

법원의 판단

법원은 원고들의 피고들에 대한 모든 청구를 기각했습니다.

1. 조합설립인가 무효확인 청구에 대해: 일부 동의서(총 11장)에 인감증명 미첨부, 무권리자 작성, 동의 철회 등의 하자가 있어 토지등소유자 동의 요건(토지등소유자 605명 중 457명 동의 필요했으나 446명 동의)을 충족하지 못했음은 인정했습니다. 그러나 이러한 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것이라고 볼 수는 있으나, 토지, 건물의 소유관계 조사 및 법령 해석의 어려움 등을 고려할 때 '객관적으로 명백'하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 조합설립인가는 무효에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

2. 사업시행계획 무효확인 청구에 대해: 이 사건 사업시행계획 당시 정비사업비가 조합설립인가 당시의 정비사업비 531,692,300,000원에서 588,377,430,000원으로 약 10.66% 증가하여, 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는 요건에 해당한다고 보았습니다. 그러나 실제 동의율은 598명 중 378명(약 63.21%)으로 3분의 2에 미치지 못하여 의결정족수에 하자가 있음을 인정했습니다. 하지만 이 역시 정비사업비 증가율 산정의 복잡성 등으로 인해 하자가 '객관적으로 명백'하다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 사업시행계획은 무효에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

3. 사업시행인가 무효확인 청구에 대해: 원고들이 주장하는 하자는 사업시행인가 자체의 고유한 하자가 아니라, 사업시행계획에 관한 하자라고 보았습니다. 사업시행계획 인가 처분은 사업시행계획이라는 기본행위에 대한 보충행위이므로, 인가 처분에 고유한 하자가 없다면 기본행위의 하자를 이유로 바로 인가 처분의 무효 확인 또는 취소를 구할 수는 없다고 판단하여 이 부분 청구도 기각했습니다.

결론

법원은 원고들이 주장한 재개발 조합설립인가 및 사업시행계획의 하자는 인정했지만, 해당 하자가 법률적으로 행정처분의 '당연 무효'를 선언할 만큼 중대하고 객관적으로 명백하다고는 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한, 사업시행인가 처분은 그 자체의 하자가 아닌 사업시행계획의 하자를 다투는 것이므로 청구할 수 없다고 보아, 원고들의 모든 청구를 기각하고 소송 비용은 원고들이 부담하도록 최종 판결했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결에는 도시정비사업과 관련된 여러 법령과 법리가 적용되었습니다.

1. 조합 설립 동의 요건: 구 도시 및 주거환경정비법(2015. 6. 22. 법률 제13378호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항은 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자 동의를 얻어야 한다고 규정합니다.

   • 이 사건에서는 일부 동의서의 하자로 인해 4분의 3 동의 요건이 충족되지 않았다는 점이 인정되었습니다.

2. 토지등소유자 산정 기준: 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26762호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항은 1필지의 토지 또는 하나의 건축물이 수인의 공유에 속하는 경우 그 수인을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하고, 토지에 지상권이 설정된 경우 토지 소유자와 지상권자를 대표하는 1인을 산정하며, 1인이 다수 필지 또는 다수 건축물을 소유한 경우 필지나 건축물 수에 관계없이 1인으로 산정하도록 규정합니다. 또한, 추진위원회 동의자가 조합 설립에 동의한 것으로 간주되는 규정(제13조 제3항)도 있었으나, 2009년 2월 6일 이후 동의분에만 적용된다는 부칙이 있었습니다.

   • 이 사건에서는 인감증명 미첨부, 무권리자 작성, 동의 철회 등의 하자가 있는 동의서가 위 산정 기준에서 제외되어야 한다고 판단했습니다.

3. 사업시행계획 변경 동의 요건: 개정 도시 및 주거환경정비법(2017. 10. 24. 법률 제14943호로 개정되기 전의 것) 제24조 제7항은 사업시행계획을 수립 및 변경할 때 조합원 과반수의 동의를 받아야 하지만, 정비사업비가 100분의 10 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 규정합니다.

   • 이 사건에서는 정비사업비가 10% 이상 증가했음에도 조합원 3분의 2 동의를 받지 못하여 의결정족수에 하자가 있다고 보았습니다.

4. 행정처분 당연무효 법리: 행정처분에 위법 사유가 있다는 것만으로는 당연무효가 되는 것이 아니라, 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것으로서 객관적으로 '명백한' 것이어야 합니다. 행정소송에서 행정처분의 무효를 주장하는 원고에게 그 무효 사유를 주장 및 입증할 책임이 있습니다.

   • 법원은 조합설립인가와 사업시행계획의 하자는 중대할 수 있으나, 외관상 명백하다고 보기는 어렵다고 판단하여 무효 주장을 받아들이지 않았습니다.

5. 인가처분과 기본행위의 관계: 도시정비법에 기초하여 수립되는 사업시행계획은 고시를 통해 확정되면 독립된 행정처분에 해당하며, 이를 인가하는 행정청의 행위는 사업시행계획에 대한 법률적 효력을 완성시키는 '보충행위'에 해당합니다. 따라서 인가처분 자체에 흠이 없다면, 인가의 대상인 '기본행위'(사업시행계획)에 흠이 있더라도 따로 그 기본행위의 흠을 다투어야 하며, 기본행위의 무효를 내세워 바로 인가처분의 무효 확인 또는 취소를 구할 수는 없습니다.

   • 이 사건에서 원고들은 사업시행계획 인가 자체의 고유한 하자를 다툰 것이 아니므로, 인가처분 무효 확인 청구는 이유 없다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 동의서 관리의 중요성: 재개발이나 재건축 사업에서 조합 설립 동의서는 법적 효력을 갖기 위한 핵심 문서입니다. 동의서 작성일자와 인감증명서 발급일자의 일치 여부, 실제 소유자의 서명 또는 날인 여부, 그리고 필요한 경우 대리 권한의 적법성 등을 철저히 확인하고 보관해야 합니다. 미비한 동의서는 나중에 법적 분쟁의 빌미가 될 수 있습니다.

2. 토지등소유자 산정 기준 이해: 구 도시 및 주거환경정비법 시행령 제28조 제1항에 따라 토지등소유자 수 산정 방식(예: 공유 토지, 다수 부동산 소유 등)을 정확히 이해하고 적용해야 합니다. 복잡한 소유 관계의 부동산의 경우 소유자 대표 선정 및 동의서 징구 시 세심한 주의가 필요합니다.

3. 사업비 변경에 따른 동의 요건: 정비사업 진행 중 사업시행계획의 주요 내용, 특히 정비사업비가 최초 인가 시점의 금액 대비 100분의 10 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 합니다. 사업비 증가는 조합원들의 부담과 직결되므로, 관련 법규를 정확히 숙지하고 적법한 절차를 거쳐야 합니다.

4. 행정처분 무효 확인의 어려운 요건: 행정처분이 위법하다고 해서 곧바로 '무효'가 되는 것은 아닙니다. 법원은 처분의 하자가 '중대'한 것 외에 '객관적으로 명백'해야만 무효로 봅니다. 이는 일반인이 그 처분에서 하자를 쉽게 알 수 있을 정도로 명백해야 한다는 의미로, 전문가가 아니면 알기 어려운 기술적, 법률적 판단을 요하는 하자는 명백하다고 보기 어려울 수 있습니다. 따라서 행정처분의 무효를 주장할 때는 '중대성'과 '명백성' 요건을 모두 충족하는지 신중하게 검토해야 합니다.

5. 기본행위와 보충행위의 구별: 사업시행인가와 같이 인가 또는 허가를 통해 법적 효력이 완성되는 행정처분의 경우, 그 인가 대상인 '기본행위'(여기서는 사업시행계획) 자체에 하자가 있다면, 해당 기본행위의 무효나 취소를 구해야 합니다. 인가 처분 자체에 고유한 하자가 없는 한, 기본행위의 하자를 이유로 인가 처분의 무효를 다툴 수는 없다는 점을 유의해야 합니다.