행정
고창군수는 2020년 4월 17일 농어촌도로인 'J선'에 대하여 도로 노선 지정 공고 및 지형도면 고시를 하였습니다. 이에 원고는 해당 처분이 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고는 자신이 개설한 도로가 포함된 구간이 농어촌도로로 지정되면서 건축법상 도로에 대한 이해관계인 동의를 받지 않았고 노선조사서가 허위로 작성되었으므로 처분이 무효라고 주장했습니다. 그러나 1심 법원은 원고의 주장을 기각하였고 원고는 항소했습니다. 항소심 법원 또한 원고의 도로가 건축법상 도로로 공식 지정되었다고 볼 증거가 부족하며 노선조사서의 일부 내용이 사실과 다르더라도 그것만으로는 처분의 중대하고 명백한 하자로 볼 수 없다고 판단하여 원고의 항소를 기각했습니다.
고창군은 1992년 '농도 K번 J선'이라는 농어촌도로 기본계획을 수립한 이래 여러 차례 노선 변경 고시를 해왔습니다. 특히 1994년 변경 고시 당시 지정조서와 지형도면 사이에 내용 불일치가 발생하였고 1997년에 이를 정정 고시했습니다. 이후 고창군수는 2020년 4월 17일 J선에 대해 최종적인 '도로의 노선지정 공고 및 지형도면 고시'를 하였습니다. 원고 A는 이 도로 중 일부 구간을 자신이 1971년경 토지 소유자들의 승낙을 받아 개설하고 사용해왔다고 주장했습니다. 원고는 고창군수가 자신의 도로를 포함한 구간을 농어촌도로로 지정하는 과정에서 건축법상 도로에 대한 이해관계인 동의를 받지 않았고 노선조사서가 허위로 작성되었다며 이 처분이 무효라고 소송을 제기했습니다.
원고의 항소를 기각하고 항소비용은 원고가 부담하도록 결정되었습니다.
고창군수의 농어촌도로 노선지정 공고 및 지형도면 고시 처분은 유효하다고 최종 판단되었습니다. 원고가 주장한 '건축법상 도로로서의 이해관계인 동의 필요성'과 '노선조사서의 허위 작성' 주장은 모두 받아들여지지 않았습니다.
농어촌도로정비법은 농어촌도로의 개설, 정비, 관리에 대한 기본 계획 수립, 정비 계획 공고, 도로사업계획 수립, 노선 지정 등의 절차를 규정합니다. 농어촌도로 기본계획은 추상적인 행정작용으로 행정소송의 대상이 되는 처분성이 없으며 최종적인 노선 지정 처분과는 구별됩니다. 노선조사서는 농어촌도로 기본계획 수립을 위한 기초자료 역할을 할 뿐 그 내용의 일부 불일치가 최종 노선 지정 처분 자체를 무효화하는 직접적 사유가 되기는 어렵습니다 (농어촌도로법 제6조, 제9조).
건축법 제2조 제1항 제11호는 '도로'의 정의를 규정하며 특히 나목에서는 '건축허가 시 허가권자가 위치를 지정하여 공고한 도로'를 건축법상 도로로 봅니다. 건축법 제45조 제2항은 이 나목에 따라 지정된 도로를 폐지하거나 변경하려면 이해관계인의 동의를 받아야 한다고 규정합니다. 그러나 이 사건에서 원고의 도로는 건축허가 당시 허가권자가 그 위치를 지정하여 공고했다는 객관적인 자료가 없어 건축법상 도로로 인정되지 않았습니다. 더 나아가 법원은 건축법상 도로를 농어촌도로로 지정 고시하는 것이 해당 도로의 법적 규율 체계만 변경할 뿐 도로의 현상이나 이용 관계에 제약이나 변동을 가져와 이해관계인의 이익을 침해하는 '도로의 변경'에 해당한다고 보기도 어렵다고 판단했습니다.
행정처분 무효의 중대·명백성 원칙은 행정처분에 위법 사유가 있더라도 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것이며 객관적으로 '명백한' 경우에만 해당 처분이 당연 무효로 인정된다는 원칙입니다. 노선조사서와 같은 행정 처분의 기초 자료에 일부 오류가 있더라도 그것만으로는 처분의 핵심에 영향을 미치는 중대하고 명백한 하자로 보기 어렵습니다. 특히 노선조사서 작성 시점과 노선 지정 시점 사이에 시간적 간격이 있어 내용에 차이가 있을 수 있고 농어촌도로법령에서 노선 지정 단계에서 노선조사서 재작성 의무를 부과하고 있지 않다는 점도 고려되었습니다.
사유지나 개인이 개설한 도로가 공공 도로로 지정될 때 해당 도로가 건축법상 도로에 해당하는지 명확히 확인해야 합니다. 단순히 건축 허가를 받았다는 사실만으로는 그 대지에 접한 도로가 건축법상 '허가권자가 위치를 지정하여 공고한 도로'로 인정되지 않을 수 있습니다. 도로대장의 작성 여부나 위치 지정 공고 등 객관적인 자료를 통해 지정 여부를 입증해야 합니다. 행정 처분의 기초 자료(예: 노선조사서)에 사실과 다른 내용이 있다고 주장하는 경우 단순히 차이가 있다는 것만으로는 해당 처분을 무효화할 '중대하고 명백한 하자'로 인정받기 어렵습니다. 그 하자가 처분의 핵심적인 부분에 영향을 미치는지 그리고 객관적으로 명백하게 위법한지를 입증해야 합니다. 오랜 시간이 지난 후 과거의 사실관계에 대한 주장을 할 경우 당시의 상황을 증명할 수 있는 객관적인 자료 예를 들어 도로 폭이나 통행로 이용 시기 등에 대한 확실한 증거 확보가 매우 중요합니다.
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