국립공원 내 무단 증축 및 불법 시설물 설치 철거 명령 사건

원고는 E국립공원 내에 위치한 토지를 매수하여 기존 건물을 개축하는 과정에서, 국립공원관리공단으로부터 허가받은 내용과 다르게 건물을 증축하고 지하창고, 처마 연장, 평상, CCTV, 주차관제시설, 돌담, 조경석, 돌탑 설치, 대규모 잔디 식재 등 허가받지 않은 시설물들을 설치했습니다. 이에 피고 국립공원관리공단은 원고에게 자연공원법 위반을 이유로 해당 시설물들의 철거 및 원상복구 명령과 행정대집행 계고처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 재량권 일탈·남용, 경미한 행위, 토지 형질변경에 해당하지 않음, 평등원칙 위반 등을 이유로 위법하다고 주장하며 취소를 구했으나, 법원은 원고의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: E국립공원 안에 위치한 토지를 매수하여 건물을 개축하고 여러 시설물을 설치한 토지 소유자입니다.
• 피고 국립공원관리공단: 자연공원법에 따라 E국립공원의 유지·관리업무를 담당하는 기관입니다.

분쟁 상황

원고는 2015년 4월 10일 E국립공원 내 공원자연환경지구로 지정된 토지를 매수했습니다. 이 토지에는 숙박시설 용도의 건물 3동(구 건물)이 있었는데, 원고는 이 건물들을 개축하기 위해 2015년 7월 8일 피고 국립공원관리공단으로부터 개축 허가를 받았습니다. 이후 건물 사용승인까지 마쳤습니다. 그러나 피고는 2017년 4월 18일, 원고가 허가받은 내용과 달리 지하창고 2동(합계 약 193.22m²), B, D 건물의 처마 연장, 평상 15m², CCTV 4개, 주차관제시설 1개를 무단으로 설치하고, 돌담 99.26m², 조경석 36개, 돌탑 2개, 잔디 약 3,100m²를 식재하는 등 자연공원법을 위반했다는 이유로 철거 및 원상복구 명령을 내렸습니다. 이어서 2017년 5월 2일에는 행정대집행 계고처분을 하였고, 원고는 이 위반행위로 인해 무단설치 부분에 대해 벌금 300만원, 잔디 식재 부분에 대해 벌금 200만원의 약식명령 또는 벌금형을 선고받기도 했습니다. 이에 원고는 위 철거 및 원상복구 명령과 행정대집행 계고처분의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고의 철거 및 원상복구 명령과 행정대집행 계고처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부입니다. 둘째, 원고가 설치한 시설물들이 자연공원법상 신고 없이 할 수 있는 '경미한 행위'에 해당하는지 여부입니다. 셋째, 원고의 돌담, 조경석, 돌탑 설치 및 잔디 식재 행위가 '토지의 형질변경'에 해당하는지 여부입니다. 넷째, 피고가 인근 군부대의 농구장 설치에 대해서는 처분하지 않고 원고에게만 처분한 것이 평등원칙에 위반되는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 모두 기각했습니다. 즉, 피고 국립공원관리공단의 철거 및 원상복구 명령과 행정대집행 계고처분이 적법하다고 판단했습니다. 소송비용은 원고가 부담하도록 했습니다.

결론

재판부는 원고가 설치한 지하창고, 처마 연장, 평상, CCTV, 주차관제시설 등이 원고의 편의를 위한 것이거나 허가 내용을 위반하여 건물의 연면적을 증가시킨 것이므로 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 보았습니다. 또한 위반물의 규모와 항공사진 비교 등을 통해 원고의 행위가 '경미한 행위'로 볼 수 없으며, 돌담, 조경석, 돌탑 설치 및 잔디 식재는 토지의 형상을 외형상 변경하여 원상회복이 어려운 상태로 만드는 행위인 '토지의 형질변경'에 해당한다고 판단했습니다. 마지막으로 인근 군부대의 농구대가 피고의 요청으로 철거된 사실이 인정되어 평등원칙 위반 주장도 받아들이지 않았습니다. 따라서 원고의 주장은 모두 이유 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에는 주로 자연공원법과 그 시행령, 그리고 건축법 시행령이 적용되었습니다.

1. 자연공원법 제18조 제1항 (공원구역의 지정): 국립공원은 자연생태계와 자연경관을 보호하고 건전한 이용을 도모하기 위해 지정되며, 이 사건 토지는 '공원자연환경지구'로 지정되어 있어 개발행위에 엄격한 제한을 받습니다.
2. 자연공원법 제23조 제1항 (허가를 받아야 하는 행위): 이 조항은 공원구역 안에서 건축물이나 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 하려면 공원관리청의 허가를 받아야 한다고 규정합니다. 원고가 허가받은 연면적을 초과하여 건물을 증축하거나 지하창고, 처마 연장, 평상, CCTV, 주차관제시설 등을 설치한 행위는 이에 해당합니다. 특히, 토지의 형질변경은 '절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 외형상 변경하여 원상회복이 어려운 상태로 만드는 행위'를 의미하는데, 원고의 돌담 99.26m², 조경석 36개, 돌탑 2개 설치 및 잔디 약 3,100m² 식재는 이 기준에 따라 토지 형질변경으로 인정되었습니다.
3. 자연공원법 시행령 제19조 제1항 제11호 (신고 없이 할 수 있는 경미한 행위): 이 조항은 자연환경 훼손이나 공중 이용에 지장을 초래할 염려가 없다고 공원관리청이 판단한 경미한 행위는 신고 없이 할 수 있다고 규정합니다. 그러나 법원은 원고가 설치한 위반물의 설치 방법이나 규모에 비추어 볼 때 '경미한 행위'에 해당한다고 볼 수 없다고 판단했습니다.
4. 자연공원법 시행령 제18조 제3호 (신고 사항): 1헥타르당 100제곱미터 미만의 면적에 풀을 심는 행위를 신고사항으로 규정하고 있어, 잔디 식재는 면적에 관계없이 신고 또는 허가 사항임이 명백하다는 법원의 판단 근거가 됩니다.
5. 건축법 시행령 제119조 제1항 제2호 가목 (연면적 산정): 이 조항은 처마의 면적 역시 건물의 연면적에 포함된다고 규정하고 있습니다. 원고가 처마를 연장한 행위는 건축물 연면적을 증가시키는 행위로서 이 사건 허가 내용에 반하는 위법한 행위로 판단되었습니다.
6. 행정대집행계고처분: 공법상 의무를 이행하지 않을 경우 행정기관이 스스로 의무를 대신 이행하고 그 비용을 의무자로부터 징수하겠다는 사전 통보입니다. 이 사건에서는 원고가 철거 및 원상복구 명령을 이행하지 않자 피고가 행정대집행을 예고한 처분입니다.

이러한 법령과 법리들은 자연공원의 보전이라는 공익을 위해 개인의 사유재산권 행사를 엄격히 제한하고 있음을 보여줍니다.

참고 사항

국립공원 등 특별 보호구역 내 토지를 소유하거나 이용할 계획이 있다면, 다음과 같은 점들을 반드시 유의해야 합니다.

1. 철저한 사전 확인: 토지 매수 전 해당 지역이 국립공원 등 특별 법규의 적용을 받는지, 어떤 행위가 제한되거나 허가가 필요한지 등 관련 법규를 국립공원관리공단 등 관리기관을 통해 사전에 철저히 확인해야 합니다.
2. 허가 범위 준수: 건물의 개축이나 새로운 시설물 설치 시에는 반드시 공원관리청으로부터 허가를 받아야 하며, 허가받은 내용과 설계도서 범위 내에서만 공사를 진행해야 합니다. 허가 면적을 초과하거나 허가받지 않은 시설물을 추가로 설치하는 것은 위법행위로 간주됩니다.
3. '경미한 행위'의 범위: 자연공원법 시행령 등 관련 법규에서 정한 '경미한 행위'의 범위는 제한적이며, 자의적으로 판단해서는 안 됩니다. 잔디 식재와 같은 조경 행위나 소규모 공작물 설치도 일정 기준 이상이면 허가 또는 신고 대상이 될 수 있습니다.
4. 토지 형질변경 유의: 토지의 형질변경은 절토, 성토, 정지, 포장 등으로 토지의 형상을 외형상 변경하여 원상회복이 어려운 상태로 만드는 행위를 의미하며, 돌담, 조경석, 돌탑 설치 및 대규모 잔디 식재 등도 이에 해당할 수 있습니다. 이러한 행위는 반드시 사전에 허가를 받아야 합니다.
5. 필요성과 안전 주장: 건물의 안전이나 이용 편의를 위한 시설물(처마 연장, CCTV, 주차관제시설 등)이라 하더라도, 허가 없이 설치하면 위법한 행위가 됩니다. 필요한 경우에도 반드시 정식 허가 절차를 거쳐야 합니다.
6. 평등 원칙 적용 한계: 다른 사람의 위법행위가 단속되지 않았다고 해서 자신의 위법행위가 정당화되거나 평등원칙 위반이라고 주장하기는 어렵습니다. 관리기관이 다른 위법행위에 대해 조치했음이 밝혀지는 경우, 이러한 주장은 받아들여지지 않을 수 있습니다.