기타 부동산 · 행정
원고 A는 경매를 통해 전북 고창군의 특정 농지 883㎡를 최고가로 매수하게 되었습니다. 이 농지에는 1982년에 지어진 미등기 주택과 2005년에 신축된 창고가 존재했습니다. 원고는 농지취득자격증명을 신청하면서, 토지 소유권 취득 즉시 불법 건축물을 철거하고 농지로 원상복구하겠다는 계획서를 제출했습니다. 하지만 피고 B면장은 해당 농지가 불법으로 형질 변경되었거나 불법 건축물이 있다는 이유로 농지취득자격증명 발급을 반려했습니다. 원고는 이 반려 처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했고, 법원은 피고의 반려 처분을 취소했습니다.
원고는 경매를 통해 농지를 낙찰받고 농지취득자격증명을 신청했습니다. 해당 농지에는 오래된 주택과 창고가 있어 농지로 사용되지 않는 부분이 있었고, 일부 건축물은 적법한 농지 전용 허가 없이 건축된 것으로 의심받는 상황이었습니다. 원고는 소유권 취득 후 해당 건축물들을 철거하고 농지로 원상복구하겠다는 계획을 제출했으나, 피고는 불법 형질 변경 및 불법 건축물을 이유로 농지취득자격증명 발급을 반려했습니다. 이에 원고는 피고의 반려 처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기하게 되었습니다.
불법 건축물이나 형질 변경이 있는 토지가 여전히 ‘농지’에 해당하는지 여부, 농지의 불법 형질 변경이나 불법 건축물의 존재를 이유로 농지취득자격증명 발급을 거부할 수 있는지 여부, 농지취득자격증명발급심사요령과 같은 행정규칙이 법적 구속력을 가지는지 여부, 경매를 통해 농지를 취득하려는 경우 원상복구 의무 이행 가능성 문제
법원은 피고 B면장이 원고 A에게 내린 농지취득자격증명 반려 처분을 취소했습니다. 법원은 이 사건 토지가 부분적으로 불법 건축물에 사용되고 있더라도 농지법상 ‘농지’에 해당한다고 보았습니다. 특히 2005년에 지어진 창고는 농지 전용 신고 없이 건축된 것으로 보아 불법 전용된 농지에 해당하며 원상복구되어야 한다고 판단했습니다. 그러나 농지법 등 관계 법령에서는 불법 건축물이나 형질 변경을 이유로 농지취득자격증명 발급을 금지하는 규정을 두고 있지 않다고 지적했습니다. 또한, 농지취득자격증명발급심사요령은 행정기관 내부의 사무처리준칙일 뿐 대외적인 법적 구속력이 없다고 판단했습니다. 법원은 소유권을 취득하기 전에 원상복구를 할 법적 권한이 없는 경매 매수인에게 원상복구를 요구하며 증명 발급을 거부하는 것은 불가능한 것을 요구하는 것이며, 이는 경매 절차의 실효성을 떨어뜨리고 농지 보전이라는 법의 목적에도 부합하지 않는다고 판시했습니다. 피고가 소송 중 추가로 제시한 ‘주말·체험영농 목적의 실현 불가능성’ 주장은 당초 처분 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없어 받아들여지지 않았습니다.
법원은 불법 건축물이나 형질 변경이 있는 농지라도 매수인이 원상복구 계획을 제시했다면 농지취득자격증명 발급을 거부할 수 없다고 판단하여, 피고의 반려 처분을 위법으로 보아 취소했습니다.
농지법 제2조 (농지의 정의): 이 조항은 농지의 개념을 정의합니다. 토지의 지목과 관계없이 실제로 농작물 경작이나 다년생식물 재배에 이용되는 토지는 농지에 해당합니다. 또한, 농지전용허가 없이 불법으로 다른 용도로 사용된 농지라도, 원상회복 명령에 따라 농지로 복구될 수 있는 상태라면 일시적인 변경으로 보아 여전히 ‘농지’에 해당한다고 보아야 합니다. 이 사건에서는 창고 부지가 불법 전용된 농지로 판단되어 원상복구 대상이 되었습니다. 구 농지의보전및이용에관한법률 등 관련 과거 법령: 농지 전용의 합법성 여부는 전용 당시 시행되던 법령을 기준으로 판단됩니다. 1973년 1월 1일 이후에는 원칙적으로 농지 전용 시 허가 등이 필요했으며, 농가주택 부지 등의 경우에도 특정 시점 이후에는 허가 또는 신고가 필요하게 되었습니다. 이 사건 주택은 1982년에 건축되어 과거 법령에 따라 합법적 전용 여부를 따져야 했고, 창고는 2005년에 건축되어 농지 전용 신고가 필요했으나 이뤄지지 않아 불법 전용으로 판단되었습니다. 농지법 시행규칙 제7조 제5항 제5호: 이 조항은 농지취득자격을 확인할 때 농지로 이용되지 않은 농지의 복구 가능성 등을 종합적으로 고려하도록 합니다. 법원은 이 조항을 근거로, 경매 매수인이 소유권을 취득하기 전에 원상복구를 할 법적 권한이 없다는 점을 고려하여, 원상복구가 필요하다는 이유만으로 농지취득자격증명 발급을 거부할 수는 없다고 판단했습니다. 행정기관 내부 사무처리 준칙의 효력 (예: 농지취득자격증명발급심사요령): 행정기관 내부의 업무 처리 기준을 정한 ‘요령’이나 ‘지침’ 등은 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로서의 효력이 없습니다. 따라서 행정청은 이러한 내부 지침만을 근거로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 처분을 할 수 없습니다. 이 사건에서 피고가 반려 처분의 근거로 삼았던 ‘농지취득자격증명발급심사요령’은 법적 구속력이 없다고 인정되었습니다. 행정처분 취소소송에서 처분 사유의 추가·변경 제한 법리: 행정처분 취소소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있습니다. 처분 시점의 구체적 사실에 근거해야 하며, 단순히 당사자가 알고 있었거나 처분 당시에 존재했던 사실이라고 해서 동일성이 인정되는 것은 아닙니다. 이 사건에서 피고가 소송 중 ‘주말·체험영농 목적 실현 가능성 없음’을 추가 사유로 제시했으나, 이는 당초 ‘불법 형질 변경/건축물’이라는 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없다고 보아 받아들여지지 않았습니다.
경매 등으로 농지를 취득할 계획이라면 해당 농지의 과거 이용 현황과 건축물 유무, 그리고 그 건축물의 적법성 여부를 미리 확인해야 합니다. 농지에 불법으로 지어진 건축물이나 형질 변경된 부분이 있더라도, 해당 토지가 농지로 원상회복될 가능성이 있다면 여전히 ‘농지’로 간주될 수 있습니다. 행정청은 농지취득자격증명 발급 여부를 결정할 때 법률에 명시된 요건만을 근거로 삼아야 하며, 단순히 내부 지침이나 요령만을 근거로 발급을 거부할 수는 없습니다. 불법 전용된 농지를 경매 등으로 취득하려는 경우, 소유권 취득 전에는 원상복구를 할 법적 권한이 없으므로, 원상복구 계획이 구체적이고 실현 가능하다면 농지취득자격증명 발급이 가능할 수 있습니다. 농지취득자격증명 발급 신청 시에는 농지 이용 계획뿐만 아니라 불법 전용된 부분이 있다면 원상복구 계획을 상세하게 제시하는 것이 중요합니다.
