폐기물 재활용 사업 허가 취소에 대한 행정처분 취소 다툼

원고 주식회사 A는 군산시에 유기성오니를 재활용하는 폐기물종합재활용업을 추진하며 군산시장으로부터 사업계획 적정통보 및 시설 설치허가를 받았습니다. 그러나 인근 주민 및 대학교 학생들의 민원이 지속적으로 제기되자 군산시장은 당초 내주었던 적정통보 및 시설 설치허가를 취소하는 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 이 취소 처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했고 법원은 취소 처분 사유가 존재하지 않으며 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 판단하여 군산시장의 취소 처분을 모두 취소하였습니다.

관련 당사자

• 원고: 주식회사 A (유기성오니 재활용 폐기물처리업체)
• 피고: 군산시장 (폐기물처리업 사업계획 적정통보 및 시설설치허가를 내주었다가 취소한 행정기관)
• 피고보조참가인: 학교법인 B (폐기물 시설 예정지로부터 1.3km 거리에서 E대학교를 운영), C (폐기물 시설 예정지로부터 1km 이내에 거주하는 인근 주민)

분쟁 상황

2014년 5월 원고 주식회사 A는 군산시 D 토지에 유기성오니 재활용 사업을 위한 폐기물처리사업계획서를 제출하고 대기배출시설 설치허가 및 폐수배출시설 설치신고를 했습니다. 사업 계획상 유기성오니 일일 50톤 재활용 건조시설 3기 탄화시설 1기 등을 설치하여 함수율 75%를 15%까지 최종 5% 미만 숯으로 가공할 예정이었습니다. 2014년 6월 군산시장은 원고에게 사업계획에 대한 '민원 해결을 사업자 책임 하에 진행' 등의 조건을 부과하여 조건부 적정통보를 하고 대기배출시설 설치허가 및 폐수배출시설 설치신고를 수리했습니다. 2016년 5월 원고는 지역주민 및 E대학교 학생들의 민원(악취 학습권 정주여건 침해)으로 금융기관 대출이 철회되어 사업이 중단되자 군산시에 허가기간 연장을 신청하여 2017년 6월 10일까지 1년 연장 통보를 받았습니다. 2016년 11월 군산시장은 원고가 인근 주민 등과의 협의 없이 공사를 강행하여 민원이 지속되자 협의 완료 전까지 공사 중지를 명령했습니다. 2017년 1월 군산시 민원조정위원회는 사업계획상 방지시설로는 악취 기준 준수가 어렵다는 이유 등으로 적정통보 및 시설설치허가 등 취소를 심의·의결했습니다. 2017년 2월 군산시장은 원고에게 당초 적정통보 및 시설설치허가 등의 취소 예정에 대한 사전통지를 했습니다. 취소 사유는 폐기물 처리시설 설치계획의 문제점(함수율 과소 산정 오염물질 배출량 오류 악취방지시설 미흡 등)과 민원 미해결이었습니다. 2017년 3월 군산시장은 원고에게 폐기물처리업 사업계획 조건부 적정통보 취소처분, 대기배출시설설치허가 취소처분, 폐수배출시설 설치신고 취소처분을 최종 통보했습니다. 2017년 6월 원고는 이에 불복하여 행정심판을 청구했으나 2017년 8월 기각되었습니다.

핵심 쟁점

1. 군산시장의 폐기물처리업 사업계획 조건부 적정통보 취소 처분, 대기배출시설 설치허가 취소 처분, 폐수배출시설 설치신고 취소 처분이 절차적 위법성이나 처분 사유 부존재로 인해 위법한지 여부입니다.
2. 행정청의 공적인 견해표명(허가)에 대한 신뢰가 행정처분 취소로 인해 침해된 것인지, 신뢰보호의 원칙 위반 여부입니다.
3. 행정처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부입니다.
4. 이 사건 각 취소 처분이 수익적 행정행위 철회의 요건을 충족하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 피고보조참가인들의 보조참가 신청을 허가했으나 원고에 대한 군산시장의 폐기물처리업 사업계획 조건부 적정통보 취소처분, 대기배출시설 설치허가 취소처분, 폐수배출시설 설치신고 취소처분을 모두 취소하였습니다.

결론

법원은 군산시장의 취소 처분에 절차적 위법성은 없다고 보았으나 제시된 처분 사유들이 존재하지 않으며 원고가 행정청의 공적 견해표명(최초 허가)을 신뢰하여 토지 매수비용 3억 원, 건축·토목 설계비 5천만 원, 건축·토목 공사비 9억 원, 기계설비 공사비 11억 원 등 총 23억 5천만 원의 상당한 투자를 한 점을 고려할 때 신뢰보호의 원칙을 위반한 재량권 일탈·남용에 해당한다고 판단했습니다. 따라서 원고의 청구를 받아들여 군산시장의 모든 취소 처분을 위법하다고 보고 이를 취소하였습니다.

연관 법령 및 법리

1. 폐기물관리법 제25조 (폐기물처리업 허가)​: 폐기물처리업을 하려는 자는 환경부장관이나 시·도지사에게 폐기물처리사업계획서를 제출하여 적정통보를 받아야 하며 폐기물처리시설의 설치·운영으로 환경기준 유지가 곤란한지 등을 검토하도록 합니다. 이 사건에서 군산시장은 이 조항에 따라 원고의 사업계획에 대해 적정통보를 하였습니다. 법원은 당초 허가 당시부터 존재하던 사업계획상의 미흡한 점(예: 함수율 과소 산정 오염물질 배출량 오류)을 뒤늦게 문제 삼아 취소한 것이 이 법 조항에 따른 검토가 부실했음을 역설적으로 보여준다고 보았습니다.
2. 대기환경보전법 제23조 (배출시설의 설치허가 및 신고)​: 오염물질을 배출하는 시설을 설치할 때는 환경부장관의 허가를 받거나 신고를 해야 합니다. 이 사건에서는 원고가 이 조항에 따라 대기배출시설 설치허가를 받았고 이후 이 허가가 취소된 처분의 적법성이 다투어졌습니다. 법원은 배출허용기준을 초과할 우려가 있더라도 보완 시설 설치 등으로 기준 준수가 가능하다면 무조건적인 취소는 부당하다고 판단했습니다.
3. 환경정책기본법 제12조 (환경기준)​: 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하기 위한 환경기준을 정하고 있습니다. 폐기물처리사업계획 검토 시 이 환경기준의 유지가 곤란하게 되는지 여부를 판단하도록 폐기물관리법에서 연계하고 있습니다. 피고보조참가인들은 이 조항이 정하는 환경기준 유지가 사업으로 인해 침해될 우려가 있어 소송에 법률상 이해관계가 있다고 인정받았습니다.
4. 행정절차법 제23조 제1항 (처분서의 기재사항)​: 행정기관이 처분을 할 때에는 처분의 근거와 이유를 제시해야 합니다. 다만 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 구체적으로 명시하지 않았더라도 위법하다고 볼 수 없다는 판례가 있습니다. 이 사건에서 시설설치허가 등 취소처분서에 처분이유가 명시되지 않았으나 사전통지에 이유가 명시되었고 적정통보 취소처분과 사실상 동일한 이유였으므로 원고가 그 사유를 충분히 인지했다고 보아 절차적 위법은 아니라고 판단되었습니다.
5. 행정절차법 제24조 제2항 (처분서의 기재사항)​: 행정처분서에는 처분 행정기관과 담당자의 소속 성명 연락처를 기재해야 합니다. 이 사건에서는 처분서에 담당자의 직급 성명 소속 및 연락처가 기재되어 있어 원고의 절차적 위법 주장은 받아들여지지 않았습니다.
6. 신뢰보호의 원칙: 행정기관의 공적인 견해표명을 개인이 신뢰하고 이에 상응하는 행위를 하였는데 행정기관이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 개인의 이익이 침해되는 경우 특별한 공익상의 필요가 없는 한 그 신뢰를 보호해야 한다는 행정법의 일반 원칙입니다. 법원은 군산시장이 원고에게 적정통보 및 허가를 내주었고 원고가 이를 신뢰하여 막대한 비용을 지출한 점 처분 취소로 얻는 공익(주민 건강 및 환경 보전)이 다른 규제 방법으로도 달성 가능하다고 보아 이 사건 취소 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반한 위법한 처분이라고 판단했습니다.
7. 비례의 원칙: 행정 목적 달성을 위해 필요한 최소한의 수단을 사용해야 하며 공익과 사익을 균형 있게 고려해야 한다는 행정법의 일반 원칙입니다. 법원은 이 사건에서 허가 취소 외에 시설 보완 환경부담금 부과 등 원고에게 덜 침해적인 다른 대안이 있었음에도 가장 큰 침해 수단을 택한 것은 비례의 원칙을 위반한 재량권 일탈·남용이라고 보았습니다.
8. 수익적 행정행위의 철회 요건: 국민에게 이익을 주는 행정행위(수익적 행정행위)를 철회하려면 법령에 명시적 규정이 있거나 철회권이 유보된 경우 또는 사정 변경이나 중대한 공익상 필요가 발생한 예외적인 경우에만 허용됩니다. 이 사건에서는 취소 사유가 당초 허가 당시부터 존재했던 사정에 불과하다고 보아 철회 요건이 미비하다고 판단되었습니다.

참고 사항

1. 행정처분 전 충분한 검토의 중요성: 행정기관은 사업계획 승인이나 허가를 내주기 전에 제출된 자료를 면밀히 검토하여야 합니다. 이후 발생할 수 있는 문제점(예: 오염물질 배출량 계산 오류 함수율 산정 과소 등)을 사전에 인지하고 보완을 요구해야 합니다.
2. 지역 주민과의 소통 노력: 혐오 시설로 인식될 수 있는 사업의 경우 사업 추진 초기부터 지역 주민들과 적극적으로 소통하고 합리적인 민원 요구사항을 사업 계획에 반영하려는 노력이 중요합니다. 단순히 '민원 해결' 조건을 부과하는 것을 넘어 구체적인 협의 채널 마련과 정보 공개가 필요합니다.
3. 행정청의 신뢰보호 의무: 일단 행정기관이 적정통보나 허가를 내주었다면 특별한 사유(원고의 귀책사유 중대한 공익 침해 등) 없이 이를 취소하는 것은 행정의 신뢰를 해칠 수 있습니다. 사업자는 행정기관의 허가를 신뢰하고 투자한 비용 등에 대한 법적 보호를 받을 수 있습니다.
4. 처분 사유의 명확성: 행정기관이 허가 등 수익적 행정행위를 취소할 때는 그 사유가 명확하고 정당해야 합니다. 모호한 사유나 당초 허가 시에도 존재했던 문제점을 뒤늦게 문제 삼아 취소하는 것은 위법할 수 있습니다.
5. 보완 및 개선 가능성 고려: 오염 물질 배출량 초과 등 환경 관련 문제가 발생하더라도 보완 시설 설치나 운영 방법 개선을 통해 기준을 준수할 수 있는 가능성이 있다면 무조건적인 허가 취소보다는 이러한 대안을 먼저 고려해야 합니다.
6. 법률상 이해관계인의 소송 참가: 환경오염 우려 등으로 인해 주변 주민이나 학교 등이 사업 허가 취소 관련 소송에 보조참가인으로 참여할 수 있습니다. 이는 그들의 건강이나 생활환경에 대한 법률상 이해관계가 인정되기 때문입니다.