주택건설사업계획 승인 취소 관련 토지소유자 항의 사건

이 사건은 고양시장이 주식회사 B의 주택건설사업계획을 승인하자, 사업 예정지 내 일부 토지를 소유한 원고 A가 해당 승인 처분이 위법하다며 취소를 구한 사건입니다. 원고는 사업 주체가 충분한 토지 사용권원을 확보하지 못했고, 특히 국공유지 확보 요건과 다른 용익물권자의 동의 여부가 문제이며, 자신의 생활 근거지가 박탈되는 점을 들어 행정청의 재량권 일탈·남용을 주장했습니다. 법원은 사업 주체가 주택법상 요구되는 토지 사용권원을 적법하게 확보했으며, 행정청의 승인 처분 또한 재량권을 일탈·남용하지 않았다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 고양시 일산서구 사업예정지 내 238m² 및 31m² 토지 소유자로서, 약 40년간 약국을 운영하며 거주해 온 주민
• 피고 고양시장: 주식회사 B의 주택건설사업계획을 승인한 행정기관의 장
• 피고보조참가인 주식회사 B: 고양시 일산서구 일대에 아파트 3개동, 부속시설 2개동, 업무시설(오피스텔) 1개동 등을 건설하려는 주택건설사업의 사업 주체

분쟁 상황

주식회사 B는 고양시 일산서구 C 외 72필지 총 12,491m² 부지에 아파트와 업무시설 등을 건설하는 주택건설사업을 추진했습니다. 이 부지는 사유지 9,969m²와 국공유지 2,522m²로 구성되어 있었고, 원고 A는 사유지 중 D 대지 238m²와 E 대지 31m²를 소유하며 약 40년간 약국을 운영하고 있었습니다. 고양시장이 2017년 6월 19일 주식회사 B의 주택건설사업계획을 승인하자, 원고 A는 사업 주체가 주택법상 필요한 대지 면적 80% 또는 95% 이상의 사용권원을 확보하지 못했으므로 이 승인 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 청구했습니다. 원고는 특히 국공유지에 대한 사용권원 확보가 미흡했으며, 토지 소유자 외 전세권자, 지상권자 등 다른 용익물권자의 동의도 필요하다고 주장했습니다. 또한 자신의 생활 근거지가 박탈되는 개인적 사정을 들어 고양시장의 재량권 일탈·남용도 주장하며 처분의 위법성을 다투었습니다.

핵심 쟁점

주택건설사업 주체가 국공유지 사용권원을 포함한 사업예정지 토지 면적의 80% 또는 95% 이상 사용권원을 확보했는지, 주택법상 국공유지 사용권원 '확보 의제규정'이 95% 사용권원 확보 요건에도 적용되는지, 토지 소유자 외 전세권자나 지상권자 등 용익물권자로부터도 별도의 사용 동의를 받아야 하는지, 그리고 고양시장의 주택건설사업계획 승인 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부가 이 사건의 주요 쟁점입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 청구를 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 피고 고양시장이 주식회사 B에 대해 내린 주택건설사업계획 승인 처분이 적법하다는 취지입니다.

결론

법원은 먼저 사업 주체가 국공유지 관리청으로부터 해당 토지를 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 제출하였으므로, 주택법 제21조 제1항에서 정한 국공유지 사용권원을 확보한 것으로 보았습니다. 또한, 이 국공유지 '확보 의제규정'은 주택법 제22조 제1항의 95% 이상 사용권원 확보 요건에도 적용된다고 판단하여, 사업 주체가 충분한 사용권원을 확보했다고 인정했습니다. 용익물권자의 동의에 대해서는 주택건설사업계획 승인 단계에서는 토지 소유자로부터의 사용권원 확보로 충분하며, 전세권이나 지상권 같은 용익물권 문제는 입주자 모집 전까지 해결하면 되는 사안이라고 보았습니다. 마지막으로, 원고가 주장하는 생활 근거지 상실 등의 사정만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 원고의 모든 주장을 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건의 주요 쟁점과 관련된 법령 및 법리는 다음과 같습니다:

1. 주택법 제21조 제1항 (주택건설사업계획의 승인 등): 이 조항은 주택건설사업계획 승인을 받으려는 자가 원칙적으로 주택건설대지의 소유권을 확보해야 한다고 규정합니다. 다만, 대지 면적의 80% 이상 사용권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지에 대해 매도청구(주택법 제22조)를 할 수 있는 경우에는 승인 신청이 가능합니다. 특히 국공유지가 포함된 경우, 해당 토지의 관리청이 사업 주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 제출하면 사용권원을 확보한 것으로 간주하는데(이 사건 '의제규정'), 법원은 한국자산관리공사 및 고양시가 제출한 서류를 통해 국공유지 사용권원이 확보된 것으로 인정했습니다.
2. 주택법 제22조 제1항 (매도청구): 이 조항은 주택건설사업계획 승인을 받은 사업 주체가 사업 예정지 대지 중 95% 이상의 사용권원을 확보한 경우, 확보하지 못한 대지 소유자에게 시가로 매도할 것을 청구할 수 있도록 합니다. 이 사건에서 법원은 주택사업 활성화라는 입법 취지와 국공유지 의제규정이 사용권원 확보 방법을 구체화한 것에 불과하다는 점을 들어, 제21조 제1항의 국공유지 의제규정이 제22조 제1항의 95% 사용권원 확보 요건에도 적용된다고 해석하여 사업 주체가 매도청구 요건을 충족했다고 보았습니다.
3. 용익물권자의 사용동의 필요 여부: 주택법은 사업계획 승인을 위해 토지 소유자 외에 전세권자, 지상권자 등 용익물권자로부터 별도의 사용 동의를 받도록 명시적으로 규정하고 있지 않습니다. 법원은 주택공급에 관한 규칙 제16조가 입주자 모집 전까지 해당 대지의 소유권을 확보하고 전세권 등을 말소하도록 규정하고 있는 점을 들어, 이러한 문제는 사업 주체가 입주자 모집 전에 해결해야 할 사항이며, 사업계획 승인 단계에서의 요건은 아니라고 판단했습니다.
4. 행정청의 재량권 일탈·남용 판단 기준: 행정청의 재량 처분(이 경우 사업계획 승인)이 재량권을 일탈·남용했는지 여부는 처분으로 얻는 공익과 침해되는 사익을 비교하여 판단합니다. 행정청이 이익 형량을 제대로 하지 않았거나 이익 형량 결과가 현저히 불합리한 경우에 위법하다고 볼 수 있습니다. 이 사건에서 법원은 원고가 토지 시가에 상당하는 금전적 보상을 받을 수 있고, 피고가 이익 형량을 게을리했거나 공익보다 원고의 사익 침해가 월등히 크다고 볼 증거가 없다고 판단하여 재량권 일탈·남용 주장을 배척했습니다.

참고 사항

주택건설사업계획 승인과 관련하여 토지 소유자로서 자신의 권리를 주장하고자 할 경우, 다음 사항들을 참고할 수 있습니다:

1. 토지 사용권원 확보 여부 확인: 사업 주체가 주택법상 요구되는 대지 면적의 80% 또는 95% 이상의 사용권원을 적법하게 확보했는지 면밀히 확인해야 합니다. 특히 국공유지가 포함된 경우, 관리청이 사업 주체에게 토지를 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류가 제출되었는지, 그리고 그 내용이 객관적으로 매각 또는 양여 의사를 확인할 수 있는 것인지 살펴보는 것이 중요합니다.
2. 국공유지 의제규정의 적용: 국공유지 관리청의 매각·양여 확인 서류는 주택법상 사용권원 확보 비율 산정에 포함될 수 있으며, 이는 사업 활성화라는 입법 취지에 따른 것으로 95% 이상의 사용권원 확보 요건에도 적용될 수 있습니다.
3. 용익물권자의 동의 필요성: 주택건설사업계획 승인 단계에서는 해당 토지의 소유자로부터 사용권원을 확보하는 것이 주된 요건입니다. 전세권자나 지상권자와 같은 용익물권자의 개별 동의는 일반적으로 입주자 모집 전에 해결해야 할 문제로 해석될 수 있으므로, 사업계획 승인 단계에서 이를 직접적인 위법 사유로 주장하기는 어려울 수 있습니다.
4. 재량권 일탈·남용 주장: 행정청의 처분이 재량권을 일탈·남용했다고 주장하려면, 해당 처분으로 달성하려는 공익과 그로 인해 침해되는 개인의 사익을 비교하여, 공익보다 개인의 피해가 현저히 크거나 행정청이 적절한 이익 형량을 하지 않았다는 점을 구체적인 증거를 통해 입증해야 합니다. 단순히 개인적인 불편이나 손실만으로는 주장하기 어려울 수 있으며, 토지 시가에 상응하는 금전적 보상이 예정되어 있다면 재량권 일탈·남용이 인정되기 더욱 어려울 수 있습니다.