평택 도시개발사업 환지계획 인가처분 무효 확인 사건

평택시의 한 도시개발사업에서, 조합원들이 사업조합이 수립하고 평택시장이 인가한 환지계획 및 환지예정지 지정 처분이 위법하다며 무효 확인 또는 취소를 구했으나, 법원은 사업시행자의 광범위한 재량을 인정하며 원고들의 청구를 모두 기각한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고들 (토지 소유자 및 조합원): 평택시 D동 일원 도시개발사업구역 내 토지 소유자들로서, 환지계획의 위법성을 주장하며 처분 무효 확인 및 취소를 청구한 사람들입니다.
• 피고 평택시장: C지구 도시개발사업조합의 환지계획에 대한 인가처분을 내린 행정기관입니다.
• 피고 C지구 도시개발사업조합 (사업 시행자): 2011년 4월 19일 설립된 조합으로, 평택시 D동 일원에서 환지 방식으로 도시개발사업을 시행하는 주체입니다.

분쟁 상황

피고 C지구 도시개발사업조합은 평택시 D동 일대에서 환지 방식으로 도시개발사업을 진행했습니다. 이 과정에서 피고 조합은 환지계획을 수립했고, 2018년 6월 28일 피고 평택시장이 이 환지계획을 인가했으며, 피고 조합은 2018년 7월 9일 환지예정지 지정 처분을 했습니다. 원고들인 해당 사업구역 내 토지 소유자이자 조합원들은 이 환지계획과 환지예정지 지정이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고들은 주로 다음과 같은 문제들을 제기했습니다.

• 금전청산을 신청하지 않은 조합원의 토지 일부를 강제로 금전 청산한 것이 위법하다.
• 토지 면적과 권리가액이 유사함에도 조합원별 환지 비율이 심하게 차이나며, 일부는 극히 낮은 비율로 환지받아 불합리하고 불공평하다. 이는 실질적으로 수용방식에 해당하고 헌법상 평등권에 위배된다.
• 과도한 감환지 비율이 증환지 비율과 비례하지 않아 위법하다.
• 조합이 법에 없는 '청산용 체비지'를 만들어 조합원 권리면적 일부를 강제로 매각하여 금전으로 지급하려 하며, 이는 환지방식 취지에 반하고 재산권을 침해한다.
• 조합 정관 및 세칙 규정이 법에 위반되고 명확성의 원칙 등에 위배되어 무효이며, 이에 근거한 환지계획은 재량권 일탈·남용이다.
• 일부 조합원들에게 특혜를 주어 집단환지 또는 증환지한 사실이 있다.
• 조합이 피고 시장을 기망하여 허위 문서로 환지계획 인가를 받았다는 주장입니다. 원고들은 이러한 이유로 환지계획 인가처분 및 환지예정지 지정 처분이 무효이거나 취소되어야 한다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 환지계획이 조합원들의 금전청산 신청 없이도 일부 권리면적을 금전으로 청산한 것이 도시개발법에 위배되는지 여부.
2. 환지계획이 불합리하고 불공평하여 특정 조합원들에게 불리하게 작용하거나, 실질적으로 수용방식에 해당하여 도시개발법 또는 헌법상 평등권에 위반되는지 여부.
3. 사업 시행자가 '청산용 체비지'를 지정하여 조합원들의 권리면적 일부를 매각하고 금전으로 청산하는 것이 위법한지 여부.
4. 환지계획 및 관련 규정(조합 정관, 세칙)이 모호하거나 포괄위임금지 원칙 등에 위배되어 무효인지 여부.
5. 특정 조합원들에게 특혜를 주어 집단환지 또는 증환지를 지정한 것이 위법한지 여부.
6. 피고 시장의 환지계획 인가처분 자체에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효이거나 취소되어야 하는지 여부.

법원의 판단

원고들의 피고들에 대한 모든 청구를 기각하며, 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 도시개발법에 따른 환지 방식 사업에서 사업시행자에게 넓은 재량이 인정됨을 강조하며, 이 사건 환지계획이 절차적으로 적법하고 내용상 합리적인 재량 범위 내에 있어 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 특히 금전청산, 감환지, 체비지(보류지) 설정 등의 쟁점에 대해 도시개발법의 취지와 규정상 허용되는 범위 내라고 해석했습니다. 또한 피고 시장의 환지계획 인가처분은 기본행위인 환지계획 자체의 하자를 다투는 것이므로 인가처분 자체의 하자가 없다고 보아 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 도시개발법 제28조 제2항 (환지계획 작성 기준)​: 환지계획은 종전의 토지와 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리(水利), 이용 상황, 환경 등 여러 사항을 종합적으로 고려하여 '합리적으로' 정해야 합니다. 이 조항은 사업시행자가 환지계획을 수립할 때 폭넓은 재량을 가질 수 있음을 나타내며, 법원은 이 재량의 범위 내에서 합리적으로 결정된 환지계획은 위법하지 않다고 판단합니다.
2. 도시개발법 제30조 제1항 (환지 부지정)​: 토지 소유자의 신청이나 동의가 있으면 해당 토지의 전부 또는 일부에 대하여 환지를 정하지 않을 수 있습니다. 그러나 이 규정이 '신청이나 동의가 있어야만' 환지를 정하지 않을 수 있다는 의미는 아니며, 법 제31조 제1항과 같이 특별한 필요에 의한 감환지는 동의 없이도 가능합니다.
3. 도시개발법 제31조 제1항 (과소토지 및 감환지)​: 시행자는 토지 면적의 규모를 조정할 특별한 필요가 있으면 면적이 작은 토지는 환지 대상에서 제외하거나 면적이 넓은 토지의 면적을 줄여서 환지를 정할 수 있습니다. 이는 사업의 효율성 및 합리적 토지 이용을 위해 필요한 경우 시행자에게 주어진 권한입니다.
4. 도시개발법 제34조 제1항 (보류지 지정)​: 시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약, 정관, 시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 '보류지'로 정할 수 있으며, 그 중 일부를 '체비지'로 정하여 사업 경비에 충당할 수 있습니다. 이 사건에서는 '청산용 체비지'가 보류지의 일종으로 적법하게 지정된 것으로 보았습니다.
5. 도시개발법 제41조 제1항 및 제2항 (청산금)​: 환지 계획에 따라 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우, 종전의 토지 및 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용 상황, 환경 등의 차이를 고려하여 그 과부족분을 금전으로 청산하여야 합니다(제1항). 청산금은 환지처분이 공고된 후에 결정하도록 되어 있습니다(제2항). 이는 환지 계획에서 토지로 환지되지 않는 부분에 대한 보상을 명시하는 규정입니다.
6. 행정행위의 기본행위와 보충행위 법리: 도시개발사업조합이 수립한 환지계획은 '기본행위'이고, 행정청의 환지계획 인가 행위는 그 환지계획에 법률상의 효력을 완성시키는 '보충행위'입니다. 대법원 판례에 따르면, 인가처분에 흠이 없다면 기본행위(환지계획)에 흠이 있더라도 기본행위의 흠을 내세워 인가처분 자체의 무효확인 또는 취소를 구할 수는 없습니다. 즉, 인가처분 자체의 위법성을 다투어야 합니다.

참고 사항

1. 환지 방식 도시개발사업은 일반적인 재건축·재개발 사업과 달리 토지 소유자가 사업 이후에도 토지 소유권을 유지하면서 새로운 토지를 배정받는 방식입니다. 사업 시행자인 조합에게는 환지계획 수립에 있어 다양한 이해관계를 조정하고 사업성을 고려해야 하므로 광범위한 재량이 인정됩니다.
2. 도시개발법은 토지 소유자의 신청이나 동의 없이도 사업시행자가 토지 면적의 규모를 조정할 '특별한 필요'가 있는 경우, 면적이 넓은 토지의 면적을 줄여 환지를 정할 수 있도록 규정하고 있습니다(감환지). 이 경우 과부족분은 금전으로 청산될 수 있습니다.
3. 사업 경비 충당이나 기타 사업 목적을 위해 '보류지'를 지정하고 그중 일부를 '체비지'로 정하는 것은 도시개발법상 허용됩니다. 청산금 마련을 위한 보류지 지정도 법상 가능하며, 이는 환지 방식의 특성상 불가피한 측면이 있습니다.
4. 환지계획은 다수의 조합원 의견을 수렴하여 수립되는 절차를 거치므로, 적법한 절차를 통해 결정되었다면 특정 조합원의 불만만으로 그 위법성을 인정하기는 어렵습니다.
5. 행정처분(이 사건의 인가처분)의 무효나 취소를 주장할 때에는, 기본 행위(환지계획)의 하자가 아닌 인가처분 '자체'의 하자가 있음을 입증해야 합니다. 기본 행위에 하자가 있더라도 인가처분 자체에 흠이 없다면 인가처분 무효·취소를 구할 수 없습니다.
6. 환지계획으로 인한 금전 청산금은 사업으로 인한 가치 상승률(비례율)이 반영된 권리가액에 따라 산정되므로, 단순히 토지 환지를 받지 못했다고 해서 경제적으로 불리하다고 단정하기는 어렵습니다.