재개발조합 설립인가가 정당한지 다툰 주민들의 소송

서울 관악구의 한 주택재개발정비사업 조합설립인가 처분에 대해 일부 토지등소유자들이 동의율 산정의 위법성을 주장하며 인가 처분의 무효 확인을 구한 사건입니다. 주요 쟁점은 무허가건축물 소유자의 동의율 포함 여부, 대리 발급 인감증명서 첨부 동의서의 유효성, 공유 토지 소유자 동의 산정 방식 등의 하자가 행정처분 무효 사유인 '중대하고 명백한 하자'에 해당하는지 여부였습니다. 법원은 일부 하자를 인정했지만, 그 하자가 중대·명백한 정도에 이르지 않아 인가 처분이 무효는 아니라고 판단했습니다.

관련 당사자

• 원고들 (A, B, C, D): 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들로, 조합설립인가 처분의 무효를 주장했습니다.
• 피고: 서울특별시 관악구청장으로, E재정비촉진구역주택재개발정비사업조합에 조합설립인가를 내준 행정청입니다.
• 피고보조참가인: E재정비촉진구역주택재개발정비사업조합으로, 주택재개발정비사업을 시행하기 위해 설립된 조합입니다.

분쟁 상황

이 사건 분쟁은 서울 관악구의 한 주택재개발정비사업의 조합설립인가 과정에서 불거졌습니다. 2008년 8월 27일 관악구청장이 E재정비촉진구역주택재개발정비사업조합에 조합설립인가를 내주었는데, 당시 토지등소유자 711명 중 555명의 동의(동의율 78.06%)를 얻었다고 보아 인가가 이루어졌습니다. 그러나 이 사건 정비구역 내 토지등소유자인 원고들(A, B, C, D)은 이 조합설립인가 처분이 위법하여 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 원고들은 특히 동의율 산정 과정에서 무허가건축물 소유자를 부당하게 포함하고, 대리 발급된 인감증명서를 통한 동의를 인정했으며, 공유토지 소유자 수를 잘못 계산하는 등의 오류가 있었다고 지적하며, 이러한 하자가 인가 처분을 무효로 만들 만큼 중대하고 명백하다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 조합설립 동의율 산정 시 무허가건축물 소유자 195명을 토지등소유자에 포함시켜 계산한 것이 적법한지 여부입니다. 둘째, 대리 발급된 인감증명서가 첨부된 조합설립 동의서가 위임장 없이 제출된 경우 유효한 동의로 볼 수 있는지 여부입니다. 셋째, 대표자 선임 동의서가 제출되지 않은 공유자들의 동의와 동일한 공유자가 여러 필지의 토지·건물을 공유하는 경우의 토지등소유자 수 산정이 적법한지 여부입니다. 마지막으로, 이러한 동의율 산정의 하자들이 행정처분의 무효를 주장할 수 있는 '중대하고 명백한 하자'에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 이는 피고가 피고보조참가인에게 한 조합설립인가 처분이 무효가 아니라는 판단을 의미합니다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담하게 되었습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 원고들의 청구를 기각했습니다.

1. 무허가건축물 소유자 포함 주장에 대한 판단: 무허가건축물 소유자는 원칙적으로 토지등소유자에 해당하지 않으므로, 이들을 동의율 산정에 포함시킨 것은 잘못임을 인정했습니다. 이로 인해 법정 동의율 75%에 0.2% 미달한 74.8%로 산정되어 하자가 '중대'하다고 볼 여지는 있다고 보았습니다.

그러나 법원은 사업시행계획인가 및 관리처분계획 수립 단계에 이르는 등 후속 사업 절차가 상당 부분 진행되어 법적 안정성을 고려할 때, 이러한 미미한 동의율 부족만으로 하자가 '중대'하다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

더불어, 처분 당시(2008년) 무허가건축물 소유자가 토지등소유자에 해당하는지 여부에 대해 명확한 법령 규정이 없었고, 이를 불포함으로 명시한 대법원 판결은 처분 이후인 2009년에 선고되었습니다. 또한 법제처 회신이나 당시 서울시 조례 및 조합 정관에서 '기존 무허가건축물' 소유자를 조합원으로 인정하는 규정이 있었으므로, 피고가 처분 당시 무허가건축물 소유자를 포함한 것이 객관적으로 '명백한 하자'라고 볼 수 없다고 판단했습니다.

2. 대리 발급 인감증명서 및 공유자 동의 산정 오류 주장에 대한 판단: 법원은 대리 발급된 인감증명서가 첨부된 동의서라도 인영이 일치하면 진정성립이 추정되므로 유효하다고 보았습니다. 또한, 원고들이 주장하는 공유자 동의 산정 오류(총 13명 과다 산정 주장)를 모두 받아들여 동의율을 다시 계산하더라도, 법정 동의율 3/4(75%) 이상인 76.23%를 여전히 충족하므로 이 부분 주장은 이유 없다고 판단했습니다.

결론적으로, 조합설립인가 처분에 동의율 요건을 충족하지 못한 하자는 일부 인정되나, 그 하자가 행정처분 무효의 요건인 '중대하고 명백한' 정도에 이르지 않으므로 무효 사유가 없다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리들은 다음과 같습니다.

1. 행정처분 무효의 요건: 행정처분이 당연무효가 되려면 처분에 위법 사유가 있다는 것만으로는 부족하며, 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한 것'이면서 동시에 '객관적으로 명백한 것'이어야 합니다. 하자의 중대·명백 여부는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰하고 구체적 사안의 특수성을 합리적으로 고려하여 판단됩니다. 특히, 행정청이 처분 당시 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명확히 밝혀지지 않아 해석에 다툼의 여지가 있는 경우, 행정청이 이를 잘못 해석하여 처분했더라도 그 하자가 '명백하다'고 할 수 없습니다 (대법원 2011두14282 판결, 2013두23122 판결 등 참조).

2. 구 도시 및 주거환경정비법 (구 도시정비법) 제2조 제9호 (가)목 및 제19조 제1항 (조합원 자격): 이 법령에 따라 소유자에게 조합원의 자격이 부여되는 건축물은 원칙적으로 '적법한 건축물'을 의미하며, 무허가 건축물은 이에 포함되지 않습니다 (대법원 2009두12228 판결, 2011두21218 판결 등 참조). 그러나 이 사건 처분 당시에는 무허가건축물 소유자가 토지등소유자에 해당하는지에 대한 명확한 법령 규정이 없었고, 관련 대법원 판결(2009두12228)은 이 사건 처분 이후에 선고되었습니다. 또한, 처분 당시 구 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례 제2조 제1호, 제24조 제1항 제1호 등에 따라 일정한 범위의 '기존 무허가건축물' 소유자도 토지등소유자로서 분양대상자로 인정되었고, 법제처 회신이나 조합 정관에서도 기존 무허가건축물 소유자를 조합원으로 인정하는 규정이 있었으므로, 처분 당시 무허가건축물 소유자가 토지등소유자에 해당하지 않는다는 법리가 피고에게 객관적으로 명백하였다고 보기 어렵다고 판단되었습니다.

3. 구 도시정비법 제16조 제1항 (조합설립인가 요건): 주택재개발사업 조합을 설립하려면 토지등소유자의 3/4 이상 및 토지면적의 1/2 이상의 토지소유자 동의를 받아야 합니다. 이 사건에서는 3/4(75%) 이상의 동의율이 필요했습니다.

4. 구 도시정비법 제17조 및 구 도시 및 주거환경정비법 시행령 제28조 제1항, 제4항 (동의 방식): 조합설립 동의는 인감증명서를 첨부하여 인감도장을 사용한 서면동의의 방법으로 이루어져야 합니다. 인감증명서가 본인 아닌 대리인에 의해 발급되었더라도, 동의서상의 인영과 인감증명서상의 인영이 일치하는 이상 동의서의 진정성립이 추정되며, 본인이 작성하지 않았다는 등의 특별한 사정이 입증되지 않는 한 부적법하거나 무효인 동의로 볼 수 없습니다 (대법원 2011두21218 판결 등 참조).

5. 공유토지 소유자의 동의 산정 (대법원 2017두50283 판결 등 참조): 공유토지의 소유자가 조합설립에 동의한 것으로 보려면, 공유자 전원의 동의로 선임된 대표자가 조합설립에 동의하거나, 대표자의 선임 없이 공유자 전원이 직접 동의해야 유효합니다. 그중 일부만 동의한 경우에는 유효한 동의로 볼 수 없습니다.

6. 동일 공유자의 토지·건물 소유자 산정 (대법원 2009두15852 판결 등 참조): 동일한 공유자가 서로 다른 필지의 토지 또는 건물 지분을 공유하는 경우, 원칙적으로 토지등소유자는 1명으로 산정됩니다.

참고 사항

비슷한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.

재개발조합 설립 시 동의율 산정은 매우 중요하며, 한 명의 차이로도 인가 여부가 달라질 수 있으므로 초기부터 면밀히 확인해야 합니다.

무허가건축물 소유자는 원칙적으로 토지등소유자로 인정되지 않아 조합원 자격이 없지만, 관련 법령, 조례 또는 조합 정관에서 예외적으로 인정하는 경우가 있을 수 있습니다. 따라서 본인이 처한 상황의 법규와 정관을 반드시 확인해야 합니다.

인감증명서가 대리 발급되었다는 사실만으로 조합설립 동의의 효력이 무조건 부정되는 것은 아닙니다. 동의서상의 인영과 인감증명서상의 인영이 일치하고 본인의 동의 의사가 진정하다고 추정되면 유효한 동의로 인정될 수 있습니다.

공유 토지의 경우, 모든 공유자가 동의하거나, 공유자 전원의 동의를 받아 선임된 대표자가 동의해야 유효합니다. 일부 공유자만의 동의로는 유효한 동의로 인정받기 어렵습니다.

동일인이 여러 필지의 토지나 건물 지분을 소유하고 있더라도, 특별한 사정이 없는 한 전체 토지등소유자 수 산정 시에는 한 명으로 계산됩니다.

행정처분의 무효를 주장하려면 단순한 위법성을 넘어서 '중대'하면서 동시에 '객관적으로 명백한' 하자가 존재해야 합니다. 행정청이 처분할 당시 관련 법규 해석에 다툼의 여지가 있었거나 명확한 법리나 판례가 확립되지 않았다면, 나중에 위법성이 밝혀지더라도 그 하자가 '명백하다'고 인정받기 어려울 수 있습니다.

재개발 사업이 이미 상당 부분 진행되어 사업시행인가나 관리처분계획 수립 단계에 이르렀다면, 초기의 사소한 동의율 하자가 있더라도 법적 안정성 측면에서 해당 처분을 무효로 인정받기 어려울 수 있습니다. 따라서 조합설립인가 단계에서 문제가 있다고 판단되면 신속하게 법적 조치를 취하는 것이 중요합니다.