개발제한구역 불법 건축물 용도 변경 및 토지 형질 변경에 대한 이행강제금 부과 사건

원고는 개발제한구역 내 버섯재배사 용도의 건축 허가를 받은 뒤 건물을 창고와 사무실로 불법 용도 변경하고, 토지의 일부를 콘크리트로 타설하여 형질을 변경했습니다. 이에 피고인 구리시는 불법 행위를 적발하고 시정명령을 내렸으나 원고가 이를 이행하지 않자, 37,920,190원의 이행강제금을 부과했습니다. 원고는 이 부과 처분이 사전 통지 절차를 위반하여 무효이며, 신뢰보호 및 비례의 원칙을 위반한 재량권 남용에 해당한다고 주장하며 무효 확인 소송을 제기했습니다. 법원은 피고가 이행강제금 부과 예고 시 충분한 의견 진술 기회를 제공했고, 설령 절차상 하자가 있었더라도 치유되었다고 판단했습니다. 또한 개발제한구역 보전이라는 공익이 크고 원고가 오랜 기간 시정을 하지 않은 점 등을 고려할 때 재량권 남용도 아니라고 보아, 원고의 항소를 기각하고 이행강제금 부과 처분이 정당하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내 토지 소유자로서, 버섯재배사 용도로 건축 허가를 받았으나 이를 창고 및 사무실로 불법 용도 변경하고 토지 형질을 변경하여 이행강제금 부과 처분을 받은 당사자.
• 피고 구리시장: 개발제한구역 내 불법 행위를 적발하고 시정명령 및 이행강제금 37,920,190원을 부과한 행정기관.

분쟁 상황

원고는 개발제한구역 내 구리시 B 답 480㎡에 버섯재배사로 건축 허가를 받았으나, 2014년 6월경 조립식 판넬 217.2㎡를 '버섯재배사'에서 '창고'로, 샌드판넬 26㎡를 '버섯재배사'에서 '사무실'로 용도 변경하고, 토지 중 236.8㎡를 콘크리트로 타설하여 형질을 변경했습니다. 이에 피고는 2015년 4월 15일 원고의 행위가 구 개발제한구역법 제12조를 위반한 것으로 적발하고, 수차례 시정명령 및 원상복구 계고(경고 통보)를 했으나 원고가 이행하지 않았습니다. 결국 피고는 2015년 11월 3일 원고에게 구 개발제한구역법 제30조의2에 따라 이행강제금 37,920,190원을 부과했습니다. 원고는 이 부과 처분이 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건 이행강제금 부과 처분이 행정절차법상 사전 통지 절차를 위반하여 무효인지 여부와, 신뢰보호의 원칙 또는 비례의 원칙을 위반하여 피고의 재량권을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 원고의 주장을 모두 받아들이지 않고 이행강제금 부과 처분이 정당하다고 판단했습니다.

1. 사전 통지 절차 위반 주장에 대해:

   • 피고는 2015년 9월 22일 원고에게 이행강제금 부과 예고 및 시정명령 이행 촉구를 하면서, 구체적인 위반 행위 유형과 규모, 이행강제금 산출 내역을 통지하고 행정심판 및 행정소송 제기 가능성, 그리고 의견진술의 기회를 제공했습니다.
   • 따라서 원고는 부과처분의 원인이 되는 사실, 처분의 내용 및 법적 근거, 불복 방법 등을 알 수 있었고, 의견을 제출할 기회도 충분히 보장받았다고 보았습니다.
   • 설령 시정명령 1차 계고 전 사전 통지가 없었더라도, 원고가 이의를 제기하지 않고 이행강제금 징수 유예를 받기 위해 시정명령 이행 동의서를 제출한 점 등을 고려할 때, 이 사건 부과처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효라고 볼 수 없으며, 설령 절차상 하자가 있더라도 그 하자가 치유되었다고 판단했습니다.

2. 재량권 일탈·남용 주장에 대해:

   • 개발제한구역 제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 자연환경을 보전하여 공익적 필요성이 매우 크며, 이행강제금은 시정명령 이행을 간접적으로 강제하는 중요한 수단입니다.
   • 원고는 수차례 시정명령과 이행강제금 부과 예고를 받았음에도 원상복구를 하지 않았고, 불법 임대를 통해 부당한 이익을 얻었으며, 시정명령 이행 동의서를 제출하여 장기간 이행강제금 징수 유예까지 받았습니다.
   • 원고가 주장하는 경제적 어려움이나 임차인의 생계 문제 등을 고려하더라도, 이행강제금 부과로 달성하려는 공익에 비해 원고가 받는 불이익이 크다고 할 수 없습니다.
   • 원고가 훼손지 정비사업 시행자라는 주장에 대해서는 이를 뒷받침할 자료가 없을 뿐만 아니라, 설령 그렇다 해도 이행강제금 부과 유예는 피고의 재량에 해당하며, 관련 법령 개정 전에 이루어진 처분이므로 해당 규정을 적용할 수 없다고 보았습니다.
   • 피고가 이행강제금을 부과하지 않겠다는 공적인 견해를 표명했다고 볼 만한 증거도 없으므로 신뢰보호의 원칙 위반 주장도 받아들여지지 않았습니다.

결론

원고의 이행강제금 부과 처분 무효 확인 청구는 이유 없으므로 기각되었고, 제1심 판결과 동일하게 원고의 항소는 기각되었습니다. 항소 비용은 원고가 부담합니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 개발제한구역 내 불법행위에 대한 **구 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣**과 행정처분 절차에 관한 **｢행정절차법｣**을 중심으로 판단되었습니다.

1. 구 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ (2015. 12. 29. 법률 제13670호로 개정되기 전의 것)​

   • 제12조 (개발제한구역에서의 행위 제한)​: 이 조항은 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축, 용도 변경, 토지의 형질 변경 등의 행위를 엄격히 제한하고 있습니다. 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활 환경을 확보하기 위한 목적으로 지정되므로, 이러한 행위 제한은 매우 중요하게 다루어집니다. 이 사건에서 원고는 버섯재배사를 창고 및 사무실로 용도 변경하고 토지에 콘크리트를 타설하여 형질을 변경함으로써 이 조항을 위반했습니다.
   • 제30조의2 (이행강제금)​: 개발제한구역법을 위반하여 행위 제한을 어긴 경우, 행정청은 위반 행위자에게 시정명령을 내릴 수 있으며, 이 명령을 이행하지 않을 경우 이행강제금을 부과할 수 있습니다. 이행강제금은 위반 행위의 시정을 간접적으로 강제하고, 위반으로 얻는 부당 이득을 환수하여 법규 준수를 유도하는 제도적 장치입니다. 이 사건에서 구리시는 원고가 시정명령을 이행하지 않자 이 조항에 따라 이행강제금 37,920,190원을 부과했습니다.

2. ｢행정절차법｣

   • 제21조 제1항 (처분의 사전 통지)​: 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분(예: 이행강제금 부과)을 할 때에는 사전에 처분의 원인이 되는 사실, 처분의 내용, 법적 근거 등을 통지하고, 이에 대해 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등을 알려 주어야 합니다. 이는 국민의 방어권을 보장하고 행정의 공정성 및 투명성을 확보하기 위함입니다. 다만, 이 사건에서는 행정청이 이행강제금 부과 예고 시 충분한 정보를 제공하고 의견 진술 기회를 주었으므로, 사전 통지 절차를 본질적으로 위반했다고 보지 않았습니다.

3. 행정법의 일반 원칙

   • 신뢰보호의 원칙: 행정기관이 국민에게 어떤 행정처분에 대한 공적인 견해를 표명했다면, 국민은 그 견해를 믿고 행동할 수 있고, 행정기관은 정당한 사유 없이 그 견해에 반하는 처분을 하여 국민의 신뢰를 침해해서는 안 된다는 원칙입니다. 이 사건에서 원고는 피고가 이행강제금을 부과하지 않겠다는 공적인 견해를 표명했다는 증거를 제시하지 못하여 받아들여지지 않았습니다.
   • 비례의 원칙: 행정기관이 국민에게 불이익을 주는 처분을 할 때, 그 처분이 추구하는 공익과 처분으로 인해 국민이 입는 사익 사이에 적절한 균형이 이루어져야 한다는 원칙입니다. 즉, 행정 목적 달성에 필요한 최소한의 수단만을 사용해야 합니다. 이 사건에서 법원은 개발제한구역 보전이라는 공익이 매우 크고, 원고가 불법행위로 이익을 얻으면서 시정을 게을리한 점 등을 고려할 때, 이행강제금 부과가 비례의 원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

개발제한구역 내 토지나 건축물 소유자는 법에서 정한 용도와 절차를 반드시 준수해야 합니다. 건축물의 용도를 변경하거나 토지의 형질을 변경할 때에는 반드시 사전에 관계 기관의 허가나 승인을 받아야 하며, 이를 위반할 경우 불법행위로 간주됩니다.

행정기관으로부터 시정명령이나 계고장(경고 통보)을 받았다면, 지정된 기한 내에 이를 이행하거나 정당한 사유를 들어 이의를 제기해야 합니다. 시정명령을 불이행할 경우 이행강제금 등 강력한 행정 제재를 받을 수 있습니다.

이행강제금 부과 예고 통보를 받으면, 법적 근거, 부과 금액 산정 내역, 의견 제출 기한 등을 꼼꼼히 확인하고 필요한 경우 기간 내에 자신의 입장을 담은 의견서를 제출해야 합니다. 이는 자신의 방어권을 행사하는 중요한 절차입니다. 행정기관이 의견 제출 기회를 충분히 제공했다면 사전 통지 절차를 위반했다고 보기 어려울 수 있습니다.

개발제한구역 내 불법행위로 인해 경제적 이익을 얻으면서 시정 의무를 장기간 이행하지 않을 경우, 설령 이행강제금 징수 유예를 받았더라도 결국은 부과될 수 있으며, 법원은 개발제한구역 보전이라는 공익 보호의 필요성을 개인의 사익보다 더 중요하게 판단합니다. 개인의 경제적 어려움이나 임차인 문제 등은 불법행위에 대한 이행강제금 부과 처분의 정당성을 뒤집을 만한 사유로 인정되기 어렵습니다.