아파트 공사로 인한 도로 통행 불편, 공사중지 요구 거부 사건

서울 동작구의 1차 아파트 주민들이 인접한 2차 아파트 재건축 사업으로 인해 기존에 사용하던 지하주차장 진출입 도로가 폐쇄되고 새롭게 개설된 도로의 안전 문제와 통행 불편을 겪게 되자 동작구청장에게 2차 아파트 공사중지 명령 등 필요한 조치를 요청했습니다. 그러나 구청장은 이를 거부했고 이에 주민들은 거부처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 주민들이 구청장에게 공사중지 명령을 요구할 법규상이나 조리상의 신청권이 없다고 보아 구청장의 거부 행위는 행정소송의 대상인 처분이 아니라고 판단, 주민들의 소송을 모두 각하했습니다.

관련 당사자

• 원고(1차 아파트 주민들: A, C, D 등): 서울 동작구에 위치한 1차 아파트 입주민들로 2차 아파트 사업으로 인한 도로 이용의 불편과 통행권 침해를 주장하며 공사중지 명령을 요구했습니다.
• 피고(서울특별시 동작구청장): 1차 및 2차 아파트 사업의 각종 인가 권한을 가진 감독 기관으로 1차 아파트 주민들의 공사중지 명령 등 신청을 거부했습니다.
• 피고보조참가인(BW주택재건축정비사업조합): 서울 동작구 CB 일대에서 2차 아파트 재건축 사업을 시행하는 조합입니다.
• 피고보조참가인(주식회사 BX): 1차 및 2차 아파트 사업의 시공을 맡은 건설사입니다.

분쟁 상황

서울 동작구의 1차 아파트 입주민들은 2차 아파트 재건축 사업으로 인해 자신들이 사용하던 지하 2층 주차장 진출입 도로(CF)가 2차 아파트 사업 부지에 편입되어 용도 폐지되고 그 대신 새로운 도로(이 사건 신설도로)가 개설된 것에 대해 문제를 제기했습니다. 주민들은 새로 개설된 도로가 경사도, 회전반경, 도로폭 등에서 안전하지 않고 통행에 불편을 초래한다고 주장하며 2020년 2월 28일 동작구청장에게 2차 아파트 공사중지 명령 등 필요한 조치를 취해 줄 것을 요청했습니다. 하지만 동작구청장은 2020년 3월 17일 해당 민원에 대해 공사중지 명령을 발령할 수 없다는 회신을 했고 이에 1차 아파트 주민들은 구청장의 거부처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1차 아파트 주민들이 동작구청장에게 2차 아파트 공사중지 명령을 요구할 수 있는 법률상 또는 조리상의 신청권이 있는지 여부와 주민들의 공사중지 명령 요청에 대한 동작구청장의 거부 행위가 행정소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

재판부는 제1심 판결 중 원고들(1차 아파트 주민들)에 대한 부분을 취소하고 원고들의 이 사건 소를 모두 각하했습니다. 이는 원고들이 동작구청장에게 2차 아파트에 대한 공사중지 명령을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 없다고 보았기 때문입니다. 따라서 구청장의 공사중지 명령 거부 행위는 행정소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

결론

이 판결은 행정청의 거부처분에 대해 행정소송을 제기하려면 단순히 민원을 제기할 권리를 넘어 행정청이 해당 행위를 해 줄 법률상 또는 조리상 의무가 있고 신청인에게 그러한 행위 발동을 요구할 권리, 즉 '신청권'이 있어야 한다는 점을 명확히 했습니다. 1차 아파트 주민들은 도시정비법이나 도로법에 따라 구청장에게 공사중지 명령을 신청할 법규상 권리가 없으며 법원이 보충적으로 인정하는 조리상 신청권 또한 인정하기 어렵다고 판단되어 결국 소송 자체가 부적법하다는 결론에 이르렀습니다.

연관 법령 및 법리

행정소송법상 '거부처분'의 처분성: 국민이 행정청에 특정 행위를 신청했으나 거부된 경우, 이 거부행위가 행정소송의 대상이 되려면 신청한 행위가 공권력 행사 또는 이에 준하는 작용이어야 하고, 거부행위가 신청인의 법률관계에 변동을 일으키는 것이어야 하며, 무엇보다 국민에게 행위 발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 '신청권'이 있어야 합니다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2013두2945 판결 참조). 신청권의 유무는 구체적 신청인이 누구인지를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의해 일반 국민에게 그러한 신청권이 인정되는지 추상적으로 결정됩니다. 도시 및 주거환경정비법(도시정비법) 제113조 (감독)​: 제1항: 정비사업이 법령이나 사업시행계획 등에 위반될 경우 국토교통부장관, 특별시장, 광역시장, 도지사, 시장·군수가 처분 취소·변경, 공사 중지·변경 등 필요한 조치를 취할 수 있다고 규정합니다. 그러나 이 조항에서 구청장은 공사중지 명령을 내릴 수 있는 주체로 명시되어 있지 않으며 주민들에게 공사중지 명령을 신청할 법규상 권리 또한 도출되지 않는다고 보았습니다. 이 규정은 정비사업의 적정한 시행을 위한 감독권에 관한 것으로 인근 주민에게 개별적인 신청권을 부여하는 취지로 해석되지 않습니다. 제2항: 국토교통부장관, 시·도지사, 시장, 군수 또는 구청장이 정비사업의 원활한 시행을 위해 현장조사를 통해 분쟁 조정, 위법사항 시정요구 등 필요한 조치를 할 수 있도록 합니다. 하지만 법원은 이 조치가 강제력을 가진 공사중지 명령보다 경미한 조치로 보며 주민들에게 공사중지 명령을 신청할 법규상 권리를 부여하는 조항으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 도로법 제96조 (도로관리에 필요한 처분 등) 및 제97조 제1항 (위험방지 등을 위한 조치)​: 도로관리청이 도로의 구조나 교통의 안전에 위해를 제거하거나 줄이기 위해 필요한 경우, 허가나 승인 취소, 공사 중지, 조건 변경 등 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정합니다. 그러나 이 법 조항들도 도로교통의 불편을 겪는 주민들에게 인가된 정비사업 전체의 공사중지 명령을 신청할 법규상 권리를 부여하는 것으로 해석되지 않습니다. 도로법에 따른 공사중지 명령은 도로 관련 공사에 한정된다고 보았습니다.

참고 사항

'신청권'의 중요성 확인: 행정기관에 특정 조치를 요구하고 거부되었을 때, 그 거부를 취소해달라는 행정소송을 제기하려면 우선 본인에게 해당 조치를 요구할 법률상 또는 조리상 '신청권'이 있는지 반드시 확인해야 합니다. 단순한 민원 제기권만으로는 소송의 대상이 되는 '처분성'을 인정받기 어렵습니다. 사업 초기 단계의 적극적 참여: 도시정비사업과 같이 여러 이해관계인이 얽혀있는 대규모 개발 사업의 경우, 정비계획 수립이나 사업시행계획 인가 등 초기 단계에서부터 주민공람 및 의견수렴 절차에 적극적으로 참여하여 우려되는 문제점이나 요구사항을 명확히 제시하고 반영되도록 노력하는 것이 중요합니다. 사업이 상당히 진행된 이후 공사중지를 요구하는 것은 법적으로 인정받기 어려울 수 있습니다. 조리상 신청권의 제한적 인정: 법률에 명시된 신청권이 없을 때 '조리상 신청권'이 인정될 수 있으나, 이는 매우 예외적이고 엄격한 요건 하에서만 인정됩니다. 특히 다수의 이익과 사회적 파급효과가 큰 대규모 공사의 중단 요구와 같이 중대한 행정작용을 촉구하는 경우에는 조리상 신청권을 인정받기가 더욱 어렵습니다. 직접적 관련성 있는 구제 방법 모색: 도로 이용 불편이나 안전 문제 등 구체적인 권리 침해가 발생했을 경우, 공사중지 명령과 같이 사업 전체를 중단시키는 것보다는 도로 시설 변경, 안전 조치 강화 등 침해된 권리와 직접적인 관련성이 있는 구체적인 행정처분이나 조치를 요구하는 것이 보다 현실적인 해결책이 될 수 있습니다.