행정
국토교통부장관이 추진한 갯벌 생태계 복원 사업에 대해 사업 구역 내 토지 소유자들이 사업 고시의 무효 확인 또는 취소를 청구한 사건입니다. 법원은 이 사업이 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'(토지보상법)에서 정하는 공익사업에 해당하지 않으므로, 토지를 강제로 수용할 수 있는 근거가 될 수 없다고 판단하여 토지 소유자들의 손을 들어주었습니다.
2019년 12월 6일, 국토교통부장관은 F 고시로 특정 지역의 갯벌 생태계 복원 사업을 사업인정고시 하였습니다. 이 사업은 폐염전 갯벌 복원을 목표로 하며, 사업 과정에서 기존 헬기장 철거 및 폐기물 처리, 갯벌 조성 등을 포함하고 있었습니다. 이에 사업 구역 내 토지 소유자인 A 등은 이 고시가 토지보상법상의 공익사업 요건을 갖추지 못했으므로 토지 수용의 근거가 될 수 없다고 주장하며 고시의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 국토교통부장관이 고시한 갯벌 생태계 복원 사업이 토지보상법 제4조에서 규정하는 '공익사업'에 해당하는지 여부였습니다. 구체적으로는 사업이 폐기물 처리에 관한 사업인지, 국가나 지방자치단체가 설치하는 공공용 시설에 관한 사업인지, 그리고 사업 근거 법률인 해양생태계법이 토지보상법을 준용하는지 여부가 문제되었습니다.
항소법원은 국토교통부장관과 피고보조참가인들(충청남도, 서산시)의 항소를 모두 기각하고, 제1심 판결을 유지했습니다. 이에 따라 국토교통부 고시는 위법한 것으로 결론났으며, 원고들이 제기한 예비적 청구(고시 취소)가 인용되었습니다.
법원은 갯벌 생태계 복원 사업이 토지보상법 제4조가 정하는 '폐기물 처리에 관한 사업'이나 '국가나 지방자치단체가 설치하는 공공용 시설에 관한 사업'에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 갯벌 내 폐기물 처리는 부수적인 작업에 불과하고, 복원된 갯벌은 그 자체로 공공의 사용을 위한 '시설'로 보기 어렵다고 보았습니다. 또한, 해양생태계법은 토지 수용을 위한 토지보상법 준용 규정을 별도로 두지 않아 강제 수용의 법적 근거가 없다고 보아 국토교통부 고시가 위법하다고 최종 결론 내렸습니다.
이 사건은 공공 필요에 의한 재산권 제한의 법적 근거를 다룬 것으로, 다음 법령과 법리가 중요하게 적용되었습니다.
1. 대한민국 헌법 제23조 제3항 (재산권의 수용·사용 또는 제한 및 보상): 이 조항은 공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 반드시 '법률'로써 하도록 규정하고 있습니다. 이는 토지를 강제로 수용하기 위해서는 명확한 법률적 근거가 있어야 한다는 헌법적 원칙을 제시합니다.
2. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 (토지보상법) 제4조 제2호 및 제3호 (공익사업의 범위): 이 사건의 핵심 쟁점은 이 조항에 따라 갯벌 복원 사업이 '공익사업'으로 인정될 수 있는지 여부였습니다. * 제4조 제2호는 '관계 법률에 따라 허가 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 폐기물처리에 관한 사업'을 공익사업으로 규정합니다. 법원은 갯벌 복원 사업에 폐기물 처리 작업이 포함되어 있더라도, 이는 갯벌 복원 공사의 필요적이고 부수적인 수단에 불과하며, 사업의 주된 목적이 폐기물 처리가 아니므로 이 조항에 따른 공익사업으로 볼 수 없다고 판단했습니다. * 제4조 제3호는 '국가나 지방자치단체가 설치하는 문화시설·공원 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업'을 공익사업으로 규정합니다. 법원은 여기서 '시설'의 의미를 '많은 사람이 공동으로 편리하게 이용하거나 편의를 위하여 만들어 놓은 규모가 큰 장치나 도구'로 엄격하게 해석했습니다. 조성된 갯벌 자체가 국가나 지방자치단체가 공공의 사용 또는 편의를 위해 '설치한 시설'로 볼 수 없으며, 생태관광 등의 기대 효과는 갯벌 조성에 따른 반사적인 결과에 불과하다고 보아 이 조항에 따른 공공용 시설 사업에도 해당하지 않는다고 판단했습니다.
3. 해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률 (해양생태계법) 제33조 제1항 (토지의 협의매수): 이 법은 해양생태계의 보전·관리를 목적으로 하지만, 토지 등의 '협의 매수'에 관한 규정만 두고 있을 뿐, 토지보상법을 준용하여 토지를 '수용'할 수 있다는 명시적인 규정을 두고 있지 않습니다.
4. 자연환경보전법 제52조 (토지보상법의 준용): 과거 자연환경보전법은 '해양'을 자연환경에 포함하고 토지 수용에 관하여 토지보상법을 준용하도록 규정했습니다. 그러나 해양생태계법이 별도로 제정되면서 자연환경보전법의 '자연환경' 개념에서 '해양'이 제외되는 등 법률 체계가 분리되었습니다. 따라서 법원은 해양생태계법에 근거한 사업에 자연환경보전법의 토지보상법 준용 규정을 적용할 수 없다고 판단했습니다.
만약 국가나 지방자치단체의 사업으로 인해 토지가 수용되거나 재산권이 제한되는 상황에 처했다면, 첫째, 해당 사업이 법률에서 정한 '공익사업'에 해당하는지 그 근거와 요건을 면밀히 살펴보아야 합니다. 둘째, 사업의 주요 목적과 부수적인 목적 또는 효과를 명확히 구분하는 것이 중요합니다. 예를 들어, 폐기물 처리 작업이 포함되어 있더라도 그것이 사업의 주된 목적이 아니라면 '폐기물 처리 사업'으로 인정되지 않을 수 있습니다. 셋째, '공공용 시설'이라는 개념은 단순히 공공에 사용될 수 있는 상태를 넘어, 국가나 지방자치단체가 명확히 공공의 사용이나 편의를 위해 '설치한' 대규모 장치나 도구로 해석될 수 있음을 염두에 두어야 합니다. 넷째, 사업의 근거가 되는 법률에 토지 수용 또는 토지보상법의 준용에 관한 명시적인 규정이 있는지 확인해야 합니다. 법률 개정 등으로 적용 범위가 달라질 수 있으니 최신 법령을 확인하는 것이 필수적입니다.
