엘지유플러스 기업메시징 저가 판매 시정명령 취소 판결

주식회사 엘지유플러스(이하 원고)는 2010년 6월부터 2013년 12월까지 자사의 기업메시징 서비스를 다른 기업메시징사업자들에게 제공하는 전송서비스 최저 이용요금 단가인 건당 9.2원보다 낮은 8원대에 판매했습니다. 공정거래위원회(이하 피고)는 이 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 공정거래법)상 시장지배적 지위 남용행위(통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하여 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 경우)에 해당한다고 판단하여 원고에게 시정명령 및 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 원고는 이에 불복하여 피고의 처분이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 피고가 관련 시장을 '무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장'으로 획정한 것과 원고를 시장지배적 사업자로 인정한 것은 적법하다고 보았습니다. 그러나 법원은 피고가 원고의 기업메시징 서비스의 '통상거래가격'을 산정한 방식이 원재료인 전송서비스 가격에 일정한 이윤을 더하는 방식으로 현실적인 시장 가격을 제대로 반영하지 못했으며, 효율적인 경쟁사업자의 비용을 기준으로 규제하는 것은 타당하지 않다고 지적했습니다. 또한, 원고의 저가 판매 행위가 소비자 후생에 기여했고 시장 규모가 지속적으로 성장했으며, 경쟁제한 효과가 발생했다거나 독점을 유지하려는 목적이 있었다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 결론적으로 법원은 원고의 이 사건 행위가 공정거래법상 시장지배적 지위 남용 행위에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피고의 시정명령 및 과징금 납부 명령은 모두 위법하다고 보고 이를 취소했습니다.

관련 당사자

• 원고: 주식회사 엘지유플러스 (이동통신망을 보유하고 이동전화 및 유선통신서비스를 제공하며, 기업메시징서비스를 생산 및 판매하는 기간통신사업자이자 기업메시징사업자)
• 피고: 공정거래위원회 (주식회사 엘지유플러스의 기업메시징 서비스 저가 판매 행위를 시장지배적 지위 남용으로 판단하여 시정명령 및 과징금 납부 명령을 내린 행정기관)
• 피고보조참가인: 인포뱅크 주식회사 (무선통신망을 보유하지 않고 이동통신사업자의 전송서비스를 이용하여 기업메시징서비스를 생산·판매하는 일반 기업메시징사업자이자 엘지유플러스의 경쟁사업자)

분쟁 상황

주식회사 엘지유플러스는 2010년 6월부터 2013년 12월까지 자사의 기업메시징 서비스를 판매하면서, 자신이 다른 기업메시징사업자들에게 전송서비스를 제공하는 최저 이용요금 단가(건당 9.2원)보다 낮은 가격(8원대)에 해당 서비스를 공급했습니다. 공정거래위원회는 이러한 행위를 엘지유플러스의 시장지배적 지위 남용으로 판단하고, 2015년 2월 23일 시정명령과 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 이에 엘지유플러스는 공정거래위원회의 처분이 위법하다고 주장하며 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 이 소송에서 공정거래위원회는 엘지유플러스가 '무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장'에서 시장지배적 사업자이며, 통상거래가격보다 낮은 가격으로 서비스를 공급하여 경쟁사업자를 배제할 우려가 있다고 주장했습니다. 반면, 엘지유플러스는 공정거래위원회의 시장 획정이 잘못되었고, 자신을 시장지배적 사업자로 보는 것도 부당하며, 판매 가격 산정 방식과 경쟁제한성 판단도 잘못되었다고 맞섰습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 공정거래위원회가 관련 시장을 '무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장'으로 획정한 것이 적법한지 여부.
2. 주식회사 엘지유플러스가 해당 시장의 시장지배적 사업자에 해당하는지 여부.
3. 엘지유플러스의 저가 판매 행위가 공정거래법상 '통상거래가격 미만 판매행위'에 해당하는지 여부.
4. 엘지유플러스의 행위가 '부당하게 경쟁사업자를 배제할 우려'가 있으며, '독점을 유지·강화할 의도나 목적'이 있었는지 여부.

법원의 판단

법원은 피고(공정거래위원회)가 2015년 2월 23일 의결 제2015-049호로 원고(주식회사 엘지유플러스)에게 한 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령을 모두 취소한다고 판결했습니다. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인(인포뱅크 주식회사)이, 나머지는 피고(공정거래위원회)가 각 부담하도록 했습니다.

결론

법원은 주식회사 엘지유플러스의 기업메시징 서비스 저가 판매 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상 시장지배적 지위 남용 행위에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이를 전제로 한 공정거래위원회의 시정명령 및 과징금 납부 명령은 위법하다고 판단하여 모든 처분을 취소했습니다. 구체적으로, 공정거래위원회의 통상거래가격 산정 방식은 시장의 현실을 제대로 반영하지 못했고, 엘지유플러스의 행위가 실질적인 경쟁제한 효과를 초래했다거나 독점을 유지하려는 목적이 있었다고 인정하기에 증거가 부족하다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법') 제3조의2 제1항 제5호 및 시행령 제5조 제5항 제1호 (시장지배적 지위 남용행위 – 저가 판매 금지)​

   • 내용: 이 법률은 시장지배적 사업자가 '부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하는 행위'를 금지하며, 시행령은 그 구체적인 예시로 '부당하게 상품 또는 용역을 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하여 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 경우'를 명시하고 있습니다.
   • 본 사건 적용: 공정거래위원회는 엘지유플러스가 기업메시징 서비스를 다른 경쟁사업자들에게 제공하는 전송서비스 최저 이용요금 단가인 건당 9.2원보다 낮은 가격에 판매한 것을 이 조항 위반으로 보았습니다. 그러나 법원은 공정거래위원회가 '통상거래가격'을 산정한 방식(원재료 가격에 이윤을 더하는 방식)이 적절하지 않으며, 효율적인 경쟁자가 당해 시장 상황을 고려하여 일반적으로 선택하였을 때 시장에서 형성되는 현실적인 가격을 기준으로 해야 한다고 보았습니다. 또한, 엘지유플러스의 행위가 자신의 비용 미만으로 판매했다고 볼 증거가 없고, 오히려 가격 경쟁을 촉진하여 소비자 후생에 기여했다고 판단하여 이 조항의 적용이 부당하다고 판시했습니다.

2. 공정거래법 제2조 제7호 (시장지배적 사업자의 정의)​

   • 내용: 시장지배적 사업자는 '일정한 거래분야의 공급자나 수요자로서 단독으로 또는 다른 사업자와 함께 상품이나 용역의 가격, 수량, 품질 기타의 거래조건을 결정, 유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자'로 정의됩니다. 이를 판단할 때는 시장점유율, 진입장벽의 존재 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모 등을 종합적으로 고려합니다.
   • 본 사건 적용: 법원은 엘지유플러스가 기업메시징 서비스 시장의 1위 사업자이고, 상위 3개 사업자의 시장점유율 합계가 79%에 달하며, 기업메시징 서비스의 필수 원재료인 전송서비스 시장(이동통신 3사가 100% 점유)에서 지배적 지위를 가진다는 점을 인정했습니다. 또한, 기업메시징 서비스 시장 진입에 높은 장벽(전용망 구축, 기술력, 인력 확보)이 존재하고 엘지유플러스가 경쟁사업자들에 비해 자금력 등에서 우위에 있다는 점을 고려하여 엘지유플러스를 시장지배적 사업자로 인정했습니다.

3. 관련 시장 획정 법리 (대법원 2011. 6. 10. 선고 2008두16322 판결 등)​

   • 내용: 관련 상품 시장은 시장지배적 사업자가 시장지배력을 행사하는 것을 억제할 경쟁관계에 있는 상품 등의 범위를 의미하며, 거래되는 상품의 가격, 기능 및 효용의 유사성, 구매자·판매자의 대체가능성에 대한 인식 및 행태, 업종의 동질성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다. 기술 발전의 속도, 대체 용이성 등도 중요한 고려 요소입니다.
   • 본 사건 적용: 공정거래위원회는 '국내 무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장'을 관련 시장으로 획정했습니다. 엘지유플러스는 앱 푸쉬 서비스나 카카오톡 알림톡 등 스마트폰 모바일 메신저를 통한 서비스도 이 시장에 포함되어야 한다고 주장했습니다. 그러나 법원은 처분 당시 카카오톡 알림톡이 아직 시행 전이었고, 앱 푸쉬 서비스는 가격 차이, 신뢰성, 보편성(피처폰 이용자에게 메시지 전달 불가능), 보안성 등 여러 측면에서 기업메시징 서비스와 효용 차이가 커 대체 가능성이 낮다고 보아 공정거래위원회의 시장 획정이 적법하다고 판단했습니다.

4. 통상거래가격의 해석 법리

   • 내용: 공정거래법 시행령에서 '통상거래가격'의 개념이 구체적으로 규정되어 있지 않으므로, 효율적인 경쟁자가 해당 거래 당시의 경제 및 경영상황과 시장 구조, 장래 예측의 불확실성 등을 고려하여 일반적으로 선택했을 때 시장에서 형성되는 '현실적인 가격'으로 해석해야 합니다. 이는 가격 경쟁을 위축시키지 않고 소비자 후생에 기여하는 측면을 보호하며, 죄형법정주의 원칙에 반하지 않도록 하기 위함입니다.
   • 본 사건 적용: 법원은 공정거래위원회가 기업메시징 서비스의 원재료인 전송서비스의 평균 최저 이용요금 단가에 일정한 이윤을 더하는 방식으로 통상거래가격을 산정한 것에 대해 비판했습니다. 이는 기업메시징 서비스의 실제 거래가격이나 효율적인 경쟁자의 시장에서의 현실적인 거래가격을 고려하지 않은 방식이며, 단순히 원재료 비용의 가중평균에 불과하다고 보았습니다. 또한, 비효율적인 경쟁사업자의 비용을 기준으로 가격을 규제하는 것은 가격 경쟁을 저해할 우려가 있다고 지적했습니다.

5. 부당한 경쟁사업자 배제행위의 '부당성' 입증 법리 (대법원 2007. 11. 22. 선고 2002두8626 판결 등)​

   • 내용: 시장지배적 사업자의 행위가 공정거래법상 '부당성'을 가지려면, 시장에서의 독점을 유지·강화할 의도나 목적, 즉 자유로운 경쟁을 제한하여 인위적으로 시장 질서에 영향을 미하려는 의도나 목적을 갖고, 객관적으로도 그러한 경쟁제한 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위여야 합니다. 상품 가격 상승, 산출량 감소, 혁신 저해, 경쟁사업자 수 감소 등과 같은 경쟁제한 효과가 현실적으로 나타났다면 부당성이 사실상 추정될 수 있습니다.
   • 본 사건 적용: 법원은 엘지유플러스의 저가 판매 행위가 오히려 기업메시징 서비스 가격 하락을 가져왔고, 이 사건 행위 기간 동안 시장 규모가 매년 10~20% 성장했으며, 혁신 저해나 다양성 감소 증거가 없다고 보았습니다. 또한, 시장점유율 변화가 행위 이전부터 지속된 경향이며, 행위와의 명확한 인과관계가 부족하다고 판단했습니다. 경쟁사(KT, SK브로드밴드)의 존재, 재판매사업자의 용이한 재진입 가능성(재전환 비용 1억 원 남짓), 기술 발전에 따른 대체재 출현 가능성 등을 고려할 때, 엘지유플러스가 경쟁사업자 배제 후 독점적으로 이윤을 회수하기 어렵다고 판단했습니다. 따라서 '부당하게 경쟁사업자를 배제할 우려'나 '독점을 유지·강화할 의도나 목적'이 있었다고 보기 어렵다고 결론 내렸습니다.

참고 사항

비슷한 문제 상황에 직면했을 때 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다.

1. 가격 정책 수립의 신중함: 시장 지배적 지위에 있다고 판단될 수 있는 사업자는 가격 할인이나 저가 판매 정책을 수립할 때 해당 행위가 경쟁사 배제 목적이 아닌 효율성 증진이나 소비자 후생 증가에 기여하는 합리적인 사유를 명확히 할 필요가 있습니다. 특히, '통상거래가격' 산정 방식이 향후 법적 분쟁의 핵심 쟁점이 될 수 있으므로, 실제 시장에서 형성되는 현실적인 가격 수준을 고려하고 합리적인 근거를 마련해야 합니다.
2. 관련 시장 획정의 이해: 자신의 사업이 어떤 시장에서 경쟁하는지, 해당 시장의 범위가 어디까지인지를 정확히 이해하는 것이 중요합니다. 새로운 기술이나 서비스(예: 앱 푸쉬, 모바일 메신저 알림톡)가 기존 시장의 대체재가 될 수 있는지 여부는 기능, 가격, 효용, 소비자의 인식 등을 종합적으로 고려하여 판단됩니다. 시장 획정 범위에 따라 시장 지배적 사업자 여부가 달라질 수 있습니다.
3. 시장 지배력 판단 기준의 종합적 고려: 단순히 높은 시장점유율만으로 시장 지배적 사업자로 판단되는 것은 아닙니다. 진입장벽의 존재 여부와 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모, 원재료 조달 우위, 시장봉쇄력, 자금력 등 여러 요소를 종합적으로 분석해야 합니다.
4. 경쟁 제한 효과 입증의 중요성: 경쟁사업자를 배제하는 '부당성'을 입증하려면 단순히 경쟁사의 시장점유율이 감소한 것만이 아니라, 저가 판매 행위가 상품 가격 상승, 산출량 감소, 혁신 저해, 경쟁사업자 수 감소 등과 같은 실질적인 경쟁 제한 효과를 초래했거나 초래할 우려가 있음을 객관적으로 증명해야 합니다. 가격 인하가 소비자 후생에 긍정적인 영향을 미친 경우에는 부당성이 인정되기 어렵습니다.
5. 잠재적 경쟁과 진입 장벽: 시장에 진입할 수 있는 잠재적 경쟁자들이 많거나 경쟁사들이 상대적으로 낮은 비용으로 다른 사업 형태로 전환하거나 재진입할 수 있는 시장이라면, 시장지배적 사업자가 경쟁사를 배제한 후 독점적 이윤을 회수하기 위해 가격을 인상하기 어렵다고 판단될 수 있습니다. 기술 발전으로 대체재나 보완재가 쉽게 출현하는 시장에서는 이러한 점이 더욱 부각됩니다.