행정
당진시 도시개발사업 환지계획 및 예정지 지정 분쟁 판결
충남 당진시 도시개발사업 조합원들이 자신들의 토지에 대한 환지계획 인가처분, 조합 임시총회 결의, 그리고 환지예정지 지정처분이 위법하다고 주장하며 해당 처분들의 무효 확인 또는 취소를 구한 사건입니다. 원고들은 임시총회가 제대로 소집 및 의결되지 않았고 환지계획의 토지 감보율이 과도하며 특정 종중 토지에 대한 환지 방식 적용이 부당하다고 주장했지만, 법원은 대부분의 주장을 받아들이지 않거나 소송 요건을 충족하지 못했다고 판단하여 원고들의 청구를 각하 또는 기각했습니다.
관련 당사자
- 원고들 (A종중, B종친회 및 27명의 개인): 당진시 도시개발사업 구역 내 토지 소유자 또는 공유지분권자로서 AE도시개발사업조합의 조합원들
- 피고 1 (당진시장): AE도시개발사업조합이 수립한 환지계획에 대한 인가처분을 내린 행정청
- 피고 2 (AE도시개발사업조합): 충남 당진시 AF 일원에서 환지방식으로 도시개발사업을 시행하는 주체
분쟁 상황
피고 AE도시개발사업조합은 충남 당진시 AF 일대 약 94만㎡ 규모의 도시개발사업을 환지 방식으로 시행하는 단체이며, 원고들은 이 사업구역 내 토지의 소유자 또는 공유지분권자들입니다. 2019년 11월 29일, 조합은 임시총회를 열어 환지계획 작성 및 인가신청, 사업 체비지 매각 안건을 의결했습니다. 이후 당진시장은 2019년 12월 27일 이 환지계획을 인가했으며, 조합은 2020년 1월 15일 1차 환지예정지 지정을 공고했습니다. 하지만 원고들은 임시총회가 조합 정관에서 정한 개의 요건(과반수 출석)을 충족하지 못했고, 박수를 치는 방식으로 결의한 것이 부적법하여 총회 결의가 무효라고 주장했습니다. 또한 환지계획의 감보율(토지부담률)이 도시개발법령에서 정한 50%를 초과하여 위법하고, 원고 A종중이 일부 토지에 대해서만 집단환지를 신청했는데 조합이 전체 토지에 대해 집단환지를 지정한 것도 부당하다고 주장했습니다. 1차 환지예정지 지정처분에 대해서는 위법한 환지계획에 기초한 것이고 총회 결의를 거치지 않았다고 주장했으며, 2022년 6월 7일 조합이 대의원회 결의를 거쳐 재공고한 2차 환지예정지 지정처분에 대해서도 위법한 환지계획에 기초한 것이고 총회 결의 대신 대의원회 결의를 우회적으로 사용한 것이므로 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다.
핵심 쟁점
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.
- 피고 당진시장의 환지계획 인가처분에 대한 무효 또는 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부.
- 피고 AE도시개발사업조합 임시총회에서 환지계획 작성 및 인가신청, 사업 체비지 매각에 관해 이루어진 결의가 개의 요건을 갖추지 못했거나 결의 방법이 부적법하여 무효인지 여부.
- 피고 AE도시개발사업조합이 한 1차 환지예정지 지정처분에 대해 2차 지정처분 이후에도 무효 확인이나 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부.
- 이 사건 환지계획이 도시개발법령상 토지 감보율 제한을 위반했는지, 또는 원고 종중의 환지 신청 의사를 부당하게 처리했는지 여부.
- 2차 환지예정지 지정처분이 조합 총회 의결 없이 대의원회 결의만으로 이루어진 것이 위법한지 여부.
법원의 판단
법원은 다음과 같이 판결했습니다.
- 원고들이 피고 AE도시개발사업조합에 대해 제기한 소송 중 '환지계획 작성 및 환지계획 인가신청의 건에 관한 임시총회 결의의 무효 확인 청구'와 '1차 환지예정지 지정처분에 대한 무효 확인 또는 취소 청구' 부분은 소송 요건을 갖추지 못했다고 보아 모두 각하했습니다.
- 원고들이 피고 당진시장에 대해 제기한 '환지계획 인가처분 무효 확인 또는 취소 청구'와 피고 AE도시개발사업조합에 대해 제기한 '사업 체비지 매각의 건에 관한 결의 무효 확인 청구' 및 '2차 환지예정지 지정처분 무효 확인 청구'는 모두 기각했습니다.
- 소송비용은 모두 원고들이 부담하도록 했습니다.
결론
결론적으로 원고들이 제기한 모든 청구는 각하되거나 기각되어, 당진시장의 환지계획 인가처분과 AE도시개발사업조합의 임시총회 결의 및 환지예정지 지정처분은 법적으로 유효하다고 판단되었습니다.
연관 법령 및 법리
이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.
- 도시개발법 제28조 (환지계획의 작성): 환지계획은 환지설계, 필지별 환지 명세, 체비지·보류지 명세 등을 포함하며, 시행자가 작성합니다.
- 도시개발법 제29조 (환지계획의 인가): 시행자는 환지계획을 작성한 후 토지 소유자 등에게 공람하고 의견을 수렴한 뒤 시장 등의 인가를 받아야 합니다. 토지 소유자 등이 제출한 의견이 타당하다고 인정되면 환지계획에 반영해야 합니다.
- 도시개발법 제35조 (환지예정지의 지정): 시행자는 도시개발사업 시행을 위해 필요한 경우 환지예정지를 지정할 수 있으며, 이에 따라 토지 소유자 등의 권리 의무가 변동됩니다.
- 도시개발법 시행령 제35조 (총회의 의결사항): 환지계획의 작성은 조합 총회의 의결사항에 해당합니다.
- 도시개발법 시행령 제36조 제3항 (대의원회의 권한): 대의원회는 환지예정지의 지정에 관한 총회 권한을 대행하여 의결할 수 있습니다.
- 도시개발법 시행규칙 제27조 제3항 (환지설계의 기준): 환지설계는 평가식을 원칙으로 하되, 경미한 경우에는 면적식을 적용할 수 있습니다.
- 도시개발법 시행규칙 제29조 (면적식 환지 기준 등): 이 규정은 '면적식 환지' 방식을 전제로 하며, 평균 토지부담률은 50%를 초과할 수 없다고 규정합니다. '평가식 환지' 방식에는 이 규정이 직접 적용되지 않습니다.
- 행정처분과 보충행위 법리 (대법원 2010두4913, 2015두5244 판결 등): 환지계획을 인가하는 행정청의 행위는 환지계획의 법률상 효력을 완성시키는 보충행위입니다. 인가처분에 흠이 없다면 기본행위(환지계획)에 흠이 있더라도 기본행위의 흠을 내세워 바로 인가처분의 무효확인이나 취소를 구할 수는 없습니다.
- 항고소송의 대상 및 소의 이익 (대법원 97누6889, 2007다73598, 2007다2428 전원합의체 판결 등): 환지계획 자체는 행정처분이 아니지만, 환지예정지 지정은 직접 권리 의무를 변동시키므로 항고소송의 대상인 처분입니다. 환지계획 작성에 관한 조합 총회 결의는 환지예정지 지정이라는 행정처분에 이르는 절차적 요건이므로, 환지예정지가 지정되어 효력이 발생하면 총회 결의의 하자를 이유로 행정처분의 효력을 다투는 항고소송을 제기해야 하며, 결의 부분만을 따로 떼어내 그 효력을 다투는 확인의 소는 허용되지 않습니다.
- 동일한 내용의 새로운 행정처분과 소의 이익 (대법원 2009두16879, 2012두12853 판결 등): 절차상 하자로 무효인 행정처분에 대하여 적법한 절차를 갖추어 동일한 내용의 새로운 처분을 한 경우, 종전의 무효인 처분에 대한 무효확인 청구는 과거의 법률관계를 다투는 것에 불과하여 법률상 이익이 없습니다.
- 민법상 사단법인 총회 표결 및 집계 방법 (대법원 2011다88682 판결 등): 민법상 사단법인 총회의 표결 및 집계방법에 관하여 법령이나 정관에 특별한 규정이 없으면 개별 의안마다 표결에 참석한 사원의 성명을 특정할 필요는 없으며, 적절한 방법으로 찬성·반대·기권 의사표시를 집계하면 됩니다.
참고 사항
유사한 도시개발사업 환지 관련 분쟁 상황에서는 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.
- 행정청의 인가처분은 기본이 되는 행위(예: 조합의 환지계획)에 법률적 효력을 부여하는 보충행위입니다. 따라서 인가처분을 다투려면 인가처분 자체의 고유한 하자를 주장해야 하며, 기본 행위의 하자만으로는 인가처분 무효나 취소를 주장하기 어렵습니다.
- 도시개발사업조합의 총회 결의 중 환지계획 작성 및 인가신청에 관한 결의는 환지예정지 지정 처분이라는 행정처분으로 이어지는 절차적 요건에 불과합니다. 따라서 해당 결의에 하자가 있더라도 별도로 결의 자체의 무효 확인을 구하는 소송은 허용되지 않으며, 환지예정지 지정 처분의 취소나 무효 확인을 구하는 소송으로 다투어야 합니다.
- 행정청이 적법한 절차와 형식을 갖추어 동일한 내용의 새로운 처분을 했다면, 종전의 하자가 있거나 무효인 처분에 대한 무효 확인이나 취소를 구할 법률상 이익은 소멸합니다.
- 도시개발법령 및 조합 정관에서 대의원회가 총회의 권한을 대행할 수 있다고 정한 경우, 대의원회 의결을 거쳐 이루어진 환지예정지 지정은 적법하다고 볼 수 있습니다.
- 도시개발법 시행규칙상 '평균 토지부담률 50% 초과 금지' 규정은 '면적식 환지' 방식에 적용되는 것으로, '평가식 환지' 방식에는 적용되지 않습니다. 본인의 토지가 속한 사업의 환지 방식이 무엇인지 정확히 확인해야 합니다.
- 환지 신청 시 토지는 '필지별'로 신청하는 것이 원칙이며, 한 필지의 토지 중 일부에 대해서만 집단환지를 신청하거나 하는 것은 법령상 허용되지 않을 수 있습니다. 시행자가 그러한 신청을 받아들이지 않는 것이 위법하지 않을 수 있습니다.
