공주시 축사 건축 허가 신청 불허가 처분 취소 사건

원고는 공주시에 새로운 축사 건축 허가를 신청하였으나, 피고인 공주시장이 환경오염 우려 등을 이유로 이를 불허했습니다. 이에 원고는 건축 불허가 처분을 취소해달라고 소송을 제기했으나, 법원은 피고의 불허가 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 공주시 B 토지에 무허가 축사를 운영하며 소 20마리를 사육하고 있었으며, 새로운 축사 건축 허가를 신청한 개인
• 피고 공주시장: 원고의 축사 건축 허가 신청을 불허가한 행정기관의 장

분쟁 상황

원고는 공주시 B 토지에 무허가로 축사를 운영하며 소 20마리를 사육하고 있었습니다. 이후 원고는 공주시 C 답 4,503m² 중 1,800m² 부지에 연면적 750m² 규모의 새로운 축사 건축 허가를 신청했습니다. 그러나 공주시 민원조정위원회에서 축사 신축 안건이 부결되었고, 피고인 공주시장은 2018년 10월 4일 환경 피해 발생 우려 등을 이유로 원고의 건축 허가 신청을 불허가했습니다. 이에 원고는 피고의 불허가 처분이 부당하다며 처분 취소 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

공주시의 환경저해시설 처리 지침이 법규적 효력을 가지는지, 그리고 민원조정위원회의 심의 결과가 행정청의 결정에 구속력이 있는지 여부가 쟁점이 되었습니다. 또한, 축사 건축 불허가 처분에 대한 행정청의 재량권 행사(환경오염 우려, 주변 환경과의 조화, 기존 허가 사례와의 형평성 등)에 일탈·남용이 있었는지 여부가 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 공주시의 환경저해시설 처리 지침이 행정규칙에 불과하여 피고를 구속하는 법규적 효력이 없으며, 민원조정위원회의 심의 결과는 행정청이 최종 결정을 내리는 데 참고할 수 있는 의견일 뿐이라고 판단했습니다. 이 사건 처분서의 내용을 볼 때, 피고는 여러 환경적 요인들을 고려하여 처분했으며, 이 과정에서 위원회 심의 결과를 참고한 것이라고 보았습니다.

또한, 건축 허가 및 개발행위허가 기준을 규정한 국토계획법상 행정청에게는 환경오염 발생 우려 등에 대한 판단에 넓은 재량권이 부여된다고 설명했습니다. 이 사건 축사 건축 신청지는 하수시설이 정비되지 않은 농지이며, 소 사육 시 다량 발생할 수 있는 폐수를 어떻게 처리할지에 대한 구체적인 오염 방지 대책이 부족하다고 지적했습니다. 신청지에서 약 500m 떨어진 D저수지 인근에 있어 축사에서 발생하는 분뇨, 축산폐수, 악취 등이 주변 농지나 저수지 수질에 악영향을 미치고 인근 주민의 생활 환경에 피해를 줄 가능성을 배제할 수 없다고 보았습니다.

피고가 다른 축사의 신축을 허가해 준 사례가 있다고 하더라도, 각 사안의 구체적인 건축 계획, 주변 현황, 사육 두수, 가축분뇨 배출시설 등의 사정이 다르므로 이 사건과 동일 선상에서 비교하기 어렵다고 판단했습니다. 또한, 축사가 밀집될 경우 환경상 위해 위험이 증가하므로 행정청이 주변 지역 환경에 미치는 영향을 중요하게 고려해야 할 임무가 있다고 강조했습니다. 협의 부서의 '조건부 허가' 의견은 참고 의견일 뿐 피고의 최종 판단에 구속력을 가지지 않는다고 보았습니다.

결론적으로 법원은 피고 공주시장의 건축 불허가 처분에 재량권 일탈·남용이 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

본 사건은 건축 허가와 개발행위허가에 대한 행정청의 재량권 행사가 주요 쟁점이었습니다.

• 건축법 제11조 제1항: 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 합니다. 이는 건축물의 안전성, 기능성, 미관 등을 확보하기 위한 기본적인 행정 절차입니다.

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제56조 및 제58조: 건축물의 건축과 같은 개발행위를 하려면 개발행위허가를 받아야 합니다. 특히 국토계획법 제58조 제1항 제4호는 '주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것'을 개발행위허가 기준으로 규정하고 있습니다. 또한, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 라목 (2) 본문에서는 '개발행위로 인하여 해당 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것'을 명시하고 있습니다. 이러한 규정들은 환경 보호와 쾌적한 주거 환경 조성을 위한 중요한 기준이 됩니다.

• 행정청의 재량권: 개발행위허가는 허가기준이나 금지요건이 '환경오염 발생 우려'와 같이 불확정적인 개념으로 규정된 부분이 많습니다. 이 경우 행정청은 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경, 상반되는 이해관계자들 사이의 권익 균형 등을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 결정할 재량권이 주어집니다. 법원은 행정청의 이러한 재량적 판단이 현저히 합리적이지 않거나 형평·비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 특별한 사정이 없는 한 폭넓게 존중되어야 한다고 보고 있습니다.

• 민원 처리에 관한 법률 시행령 제39조: 행정기관의 장은 민원실무심의회 및 민원조정위원회의 심의 결과를 '존중하여야 한다'고 규정하고 있습니다. 이는 위원회의 심의 결과를 참고하되, 법적으로 구속력이 있는 것은 아니며 최종적인 판단은 행정기관의 장에게 있음을 의미합니다.

참고 사항

축사 등 환경에 영향을 미칠 수 있는 시설의 건축 허가를 신청할 때에는 단순히 법령상 제한 구역을 벗어나는 것만으로는 충분하지 않을 수 있습니다.

1. 철저한 환경영향 평가 및 오염 방지 대책: 신청지는 농지이고 하수시설이 미비한 경우 등에는 축사 운영으로 불가피하게 발생할 폐수 및 악취를 어떻게 처리할지에 대한 구체적이고 실현 가능한 오염 방지 대책을 세워야 합니다. 이는 주변 농지, 하천, 저수지 등의 환경 오염을 방지하고 인근 주민의 생활 환경을 보호하는 데 필수적입니다.
2. 주변 환경과의 조화: 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)에서는 개발행위허가 시 주변 지역의 토지이용실태, 경관, 환경과 조화를 이룰 것을 요구합니다. 건축 예정 부지 주변의 자연환경, 기존 시설 현황, 주민들의 생활 환경 등을 미리 파악하고 반영하는 것이 중요합니다.
3. 행정청의 재량권 이해: 개발행위허가는 허가기준이 불확정 개념으로 규정된 부분이 많아 행정청에 넓은 재량권이 부여됩니다. 따라서 건축 예정 부지가 관계 법령에서 정한 제한 사유에 해당하지 않는다고 하더라도, 행정청은 환경오염 발생 우려, 주민들의 생활 환경 저해 등 공익적 요소를 고려하여 불허가할 수 있습니다.
4. 행정규칙 및 위원회 심의 결과: '공주시 환경저해시설의 인가·허가 행위 등 처리 지침'과 같은 행정규칙이나 민원조정위원회의 심의 결과는 법규적 효력이 없어 행정청을 직접 구속하지는 않습니다. 그러나 행정청이 결정을 내릴 때 중요한 참고 자료가 되므로, 그 내용을 확인하고 심의에 대비하는 것이 좋습니다.
5. 기존 허가 사례와의 비교: 인근에 다른 축사의 신축이 허가된 사례가 있더라도, 각 축사의 건축 계획, 사육 두수, 오염 방지 시설, 주변 환경 등에 따라 개별적인 판단이 이루어집니다. 따라서 기존 사례와 동일한 조건이라고 주장하기보다는 본인의 신청이 환경적으로 안전하다는 점을 명확히 입증해야 합니다.