행정
서초구 주민들이 구청장이 사랑의교회에 내준 도로 지하 공간 점용 허가가 위법하다며 취소를 요구한 주민소송에서, 대법원은 해당 허가가 공공의 이익을 침해하고 비례 및 형평의 원칙을 위반한 재량권 남용에 해당하여 위법하다고 판단하여 주민들의 손을 들어주었습니다.
대한예수교장로회 사랑의교회는 2009년 서울 서초구 일대 토지를 매수하여 새 교회 건물을 짓는 과정에서, 서울특별시 서초구 소유의 '참나리길' 도로 지하에 지하주차장 진입 통로를 건설하고 지하 예배당 등의 시설 부지로 사용하기 위해 서초구청장에게 도로점용허가를 신청했습니다. 이에 서초구청장은 2010년 4월 6일 교회 건물 지하 일부를 어린이집으로 기부채납하는 조건으로, 참나리길 지하 7m x 154m 부분에 대해 2010년 4월 9일부터 2019년 12월 31일까지의 도로점용을 허가했습니다. 교회는 이 허가에 따라 도로 지하에 지하 1층부터 지하 8층까지 예배당, 영상예배실, 교리공부실, 성가대실, 방송실, 주차장 등 다양한 시설을 설치했습니다. 서초구 주민 6명은 이러한 도로점용허가 처분이 위법하다고 보아 2011년 12월 7일 주민감사청구를 제기했고, 감사 결과 통보 후 2012년 8월 29일 서초구청장을 상대로 도로점용허가 처분 무효확인 등 주민소송을 제기했습니다.
이 사건 도로점용허가처분이 주민소송의 대상이 되는지, 주민감사청구 및 소송 제소기간을 준수했는지, 건축허가 처분 확정이 도로점용허가 취소 소의 이익을 소멸시키는지, 주민소송에서 처분의 위법성 심사기준은 무엇인지, 구 공유재산 및 물품 관리법 위반 여부, 피고의 재량권 일탈·남용 위법 여부, 수익적 행정처분 취소 법리 적용 여부, 사정판결 대상 여부, 지방자치법 조항의 위헌 여부가 쟁점이 되었습니다.
대법원은 피고와 피고보조참가인의 상고를 모두 기각하여, 원심과 같이 서울특별시 서초구청장이 사랑의교회에 내준 도로점용허가 처분이 위법하여 취소되어야 한다는 결론을 확정했습니다. 상고비용은 피고보조참가인인 대한예수교장로회 사랑의교회와 피고인 서울특별시 서초구청장이 각각 부담하도록 판결했습니다.
대법원은 서초구청장이 사랑의교회에 내준 도로점용허가가 주민소송의 대상이 되며, 주민들이 적법한 절차와 기간 내에 소송을 제기했음을 확인했습니다. 특히 공공 도로 지하에 예배당, 성가대실 등과 같은 영구적인 시설을 설치하도록 허가한 것은 원상회복이 어렵고 공중 안전에 위험을 초래하며 도로의 공공적 사용을 저해하는 등 공공의 이익을 현저히 침해하여 비례·형평의 원칙을 위반한 재량권 남용에 해당하므로 위법하다고 판단했습니다. 이로써 도로점용허가는 최종적으로 취소되어야 한다는 원심의 판결이 확정되었습니다.
주민소송 제도는 지방자치법 제16조와 제17조에 근거하며, 주민들이 지방자치단체의 위법한 재산 관리·처분 등에 대해 감사 청구를 거쳐 소송을 제기할 수 있도록 합니다. 이 사건에서는 도로점용허가가 지방자치법 제17조 제1항의 '재산의 관리·처분'에 해당하며, 재정에 손해가 없더라도 주민소송의 대상이 된다고 보았습니다. 주민소송의 제소기간은 지방자치법 제16조 제2항과 제17조 제4항에 따르며, 일반 취소소송의 제소기간(행정소송법 제20조 제1항)은 적용되지 않습니다. 법원의 확정된 취소 판결은 행정청에 기속력을 미쳐 위법한 결과를 제거할 의무를 부여하며(행정소송법 제30조), 한 행정처분의 불가쟁력이 다른 관련 처분의 소의 이익을 소멸시키지 않는다는 법리가 적용되었습니다. 주민소송에서의 처분 위법성 심사 기준은 행정소송법상 항고소송과 마찬가지로 헌법, 법률, 법의 일반원칙 등 객관적 법질서에 위반되는지 여부를 기준으로 판단하며, 재량권 일탈·남용 여부도 포함됩니다. 이 사건 도로점용허가는 도로법에 따른 특별 규율 대상이므로 공유재산 및 물품 관리법보다 도로법이 우선 적용되지만, 그럼에도 불구하고 서초구청장이 도로 지하에 예배당 등 영구적인 시설 설치를 허가한 것은 원상회복이 어렵고 공중 안전에 위험을 초래하며 도로의 공공성을 해쳐 비례·형평의 원칙을 위반한 재량권 남용에 해당한다고 판단되었습니다. 수익적 행정처분의 직권 취소·철회 제한 법리는 처분청이 스스로 처분을 취소하는 경우에 적용되며, 법원의 쟁송취소에는 적용되지 않습니다. 행정소송법 제28조 제1항의 사정판결은 처분 취소가 공공복리에 현저히 부적합한 경우에 예외적으로 인정되는 것으로, 이 사건에서는 해당하지 않는다고 보았습니다. 또한 지방자치법 제17조 제1항의 '재산의 취득·관리·처분'이라는 용어는 명확성 원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.
주민들은 지방자치단체의 위법한 행정 행위, 특히 공공 재산의 관리·처분에 관한 행위에 대해 직접 주민소송을 제기하여 시정을 요구할 수 있습니다. 주민소송의 대상은 지방재정에 직접적인 손해가 발생하지 않더라도 공익을 현저히 해치거나 법령에 위반되는 행위라면 포함될 수 있습니다. 주민소송은 일반 행정소송과는 다른 별도의 제소기간 규정(주민감사청구 및 그 결과 통보를 전제로 함)이 적용되므로, 이 점을 유의하여 기한 내에 절차를 진행해야 합니다. 특정 건축 허가가 확정되었다 하더라도, 관련성이 있는 다른 행정처분(예: 도로점용허가)의 위법성을 다투는 소송의 이익이 소멸하는 것은 아니며, 위법한 도로점용허가는 재량권을 남용한 것으로 판단될 수 있습니다. 특히 공공 도로의 지하 공간을 점용하여 영구적이고 사실상 전속적인 시설을 설치하는 경우, 이는 도로의 공공적 기능과 안전을 저해하고 향후 유사 사례를 발생시킬 위험이 있어 재량권 남용으로 인정될 가능성이 높습니다.
