경상남도 A재단 조례 개정 무효 확인 사건

경상남도 교육감이 경상남도의회가 재의결한 'A재단 설립 및 운영·지원 조례 일부 개정 조례안'에 대해 무효 확인을 청구한 사건입니다. 교육감은 조례 개정안 중 A재단의 수익사업에 대한 도의회 사전 승인 의무화, 사무국 직원의 경상남도교육청 소속 공무원화, 그리고 특정 재원의 출연금 삭제 조항들이 상위 법령에 위반되거나 교육감의 권한을 침해한다고 주장했습니다. 대법원은 이러한 교육감의 주장을 모두 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고: 경상남도 교육감 (개정 조례안이 위법하여 무효임을 주장하며 소송을 제기한 자)
• 피고: 경상남도의회 (문제가 된 조례 개정안을 재의결하여 확정시킨 주체)
• 관련 기관: 재단법인 A (경상남도 인재 발굴·육성 및 저소득층 학생 지원을 목적으로 설립된 공법인)

분쟁 상황

경상남도 교육감은 경상남도의회가 재의결한 'A재단 설립 및 운영·지원 조례 일부 개정 조례안'의 특정 조항들이 법령에 위반되거나 교육감의 고유 권한을 침해한다고 주장하며 그 무효 확인을 청구했습니다. 구체적으로 쟁점이 된 조항들은 다음과 같습니다.

1. 제5조의2: A재단이 수익사업을 할 경우 경상남도의회의 사전 승인을 거쳐야 한다는 조항.
   • 교육감은 이 조항이 A재단이 지방자치법상 주민이 아니므로 주민의 권리를 제한하는 조례에 해당하지 않고, 민법 및 공익법인법상 주무관청인 교육감의 감독권을 침해한다고 주장했습니다.
2. 제12조 제2항: A재단 사무국의 직원을 경상남도교육청 소속 공무원으로 한다는 조항.
   • 교육감은 이 조항이 교육감의 고유한 인사권을 침해하고 상위 법령에 위반된다고 주장했습니다.
3. 제7조 제1호 및 제8조 제1항: A재단 기금 조성 재원에서 '경상남도 및 시·군의 출연금 또는 보조금' 부분을 삭제하고, 경비 충당을 위한 출연·보조 기관에서 '경상남도지사 및 시장·군수' 부분을 삭제한 조항.
   • 교육감은 기존 조례 제정 시 경상남도지사가 100억 원 출연을 약속하는 등 재원 확보 계획이 있었는데, 해당 조항의 삭제로 A재단의 재원 확보가 어려워져 A재단의 정당한 신뢰를 침해하고 신뢰보호 원칙에 위반된다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

1. 재단법인 A가 지방자치법상 '주민'에 해당하는지 여부 및 A재단의 수익사업에 대한 도의회의 사전 승인 규정이 주무관청의 감독권을 침해하는지 여부.
2. A재단 사무국 직원을 경상남도교육청 소속 공무원으로 하도록 규정한 조례 개정안이 교육감의 인사권을 침해하는지 여부.
3. A재단 기금 조성 재원에서 '경상남도 및 시·군의 출연금 또는 보조금' 부분을 삭제하고 경비 충당을 위한 출연·보조 기관에서 '경상남도지사 및 시장·군수'를 삭제한 것이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부.

법원의 판단

대법원은 원고인 경상남도 교육감의 청구를 기각했습니다. 이는 경상남도의회가 재의결한 'A재단 설립 및 운영·지원 조례 일부 개정 조례안'의 모든 쟁점 조항들이 유효하다고 판단한 것입니다.

결론

대법원은 A재단이 경상남도 교육청의 자치사무를 위탁받아 수행하는 공법인이므로 지방자치법상 주민에 해당하지 않는다고 보았습니다. 또한, 수익사업에 대한 도의회의 사전 승인 규정은 주무관청의 감독권을 배제하는 것이 아니라 지방의회의 견제와 균형을 위한 추가적인 감독으로서 상위법령에 위반되지 않는다고 판단했습니다. A재단 사무국 직원을 경상남도교육청 소속 공무원으로 하는 것은 지방의회의 광범위한 조례 제정 재량 범위 내에 있으며, 특정 공무원 파견에 적극적으로 관여하는 것이 아니어서 교육감의 인사권을 부당하게 침해한다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 마지막으로, 기금 조성 재원 관련 조항의 삭제는 기존 조례가 특정 금액 출연 의무를 부과한 것이 아니므로 신뢰보호 원칙에 위반되지 않는다고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

1. 지방자치법 제22조 (조례 제정권)​: 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다. 본 판례에서는 A재단이 '주민'이 아니므로 단서 조항이 적용되지 않는다고 보았습니다.
2. 지방자치법 제112조 (행정기구와 공무원)​: 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 두며, 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 조례로 정하도록 규정하고 있습니다. 이는 지방의회에 행정기구 설치 및 공무원 정원에 대한 광범위한 입법 재량을 부여합니다.
3. 지방교육자치에 관한 법률 제27조 (교육감의 권한)​, 제32조 (교육기관 설치)​, 제33조 제1항 (지방공무원 정원)​: 교육감의 공무원 임용 및 교육기관 설치 권한과 관련된 법률로, 그 소관 사무 범위 내에서 조례에 따라 교육기관을 설치하고 지방공무원 정원을 조례로 정할 수 있도록 합니다.
4. 지방공무원법 제30조의4 제1항 (파견근무)​, 제59조 (복무에 관한 사항의 조례 규정)​: 임용권자가 소속 공무원을 파견 근무하게 할 수 있고, 공무원의 복무에 필요한 사항을 조례로 정할 수 있음을 명시합니다.
5. 민법 제32조 (비영리법인의 설립과 등기)​, 제37조 (법인의 사무 검사, 감독)​: 비영리법인의 설립 근거 및 주무관청의 법인 사무 검사·감독 권한을 규정합니다.
6. 공익법인의 설립·운영에 관한 법률 (공익법인법) 제4조 제3항 (수익사업 승인)​, 제14조 (지도·감독)​: 공익법인의 수익사업에 대한 주무관청의 승인 및 주무관청의 공익법인 업무 감독 권한을 규정합니다.
7. 지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률 (지방출자출연법) 제4조 (설립 및 운영)​: 지방자치단체가 주민 복리 증진 사업을 위해 출자·출연 기관을 설립할 수 있으며, 그 운영에 관한 기본적인 사항은 조례로 정하도록 합니다. 이는 조례에 광범위한 입법 재량을 부여하는 근거가 됩니다.
8. 신뢰보호의 원칙: 국가나 지방자치단체의 행위로 인해 국민이 형성한 정당한 기대와 신뢰가 보호되어야 한다는 원칙입니다. 다만, 기존 조례의 내용이 특정 의무를 명확히 부과하지 않은 경우, 조례 개정이 이 원칙에 위배되지 않을 수 있습니다.
9. 헌법재판소 및 대법원 판례: 공법인이 기본권의 수범자이지 주체가 아님을 명시하며, 지방의회와 지방자치단체장 간의 독자적 권한과 상호견제 및 균형 원칙, 그리고 조례에 대한 법률의 위임 범위 등에 대한 법리를 확립하고 있습니다.

참고 사항

1. 공법인의 법적 지위: 지방자치단체가 고권적 행위에 의해 설립한 공법인은 지방자치단체의 행정조직의 일부로 간주될 수 있으며, 지방자치법상 '주민'에 해당하지 않습니다. 따라서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례 제정 시 법률의 위임이 필요한 지방자치법 제22조 단서 조항의 적용 대상이 아닙니다.
2. 지방의회의 출자·출연기관 감독권: 지방의회는 지방자치단체의 재원이 출자·출연된 기관의 운영, 특히 재정 건전성에 영향을 미치는 수익사업에 대해 조례를 통해 감시하고 통제할 필요성이 인정됩니다. 주무관청의 감독권 외에 지방의회에 의한 추가적인 감독 규정을 두는 것은 지방자치단체장에 대한 견제와 균형을 위한 것으로 상위 법령을 위반한다고 보기 어렵습니다.
3. 집행기관의 인사권 및 지방의회의 개입: 지방의회는 원칙적으로 집행기관의 고유한 인사권을 사전에 적극적으로 개입하거나 독자적으로 행사할 수 없습니다. 그러나 상위 법령에서 지방행정기관의 구성·운영에 관한 사항을 조례로 규정하도록 명시적으로 위임한 경우에는 조례에 사전적·적극적 개입 장치를 두는 것이 허용될 수 있습니다. 또한, 공무원 파견은 내부적 업무분장으로 볼 여지가 있는 경우, 지방의회가 특정 기관에 공무원 파견을 의무화하는 조례를 제정하는 것이 반드시 인사권 침해로 이어지지 않을 수 있습니다.
4. 조례 개정과 신뢰보호 원칙: 조례에서 특정 기관의 출연금이나 보조금에 대한 규정이 있더라도, 그것이 특정 금액의 출연 또는 보조 의무를 명시적으로 부과하는 것이 아니라면, 해당 조항을 삭제한다고 해서 기관의 정당한 신뢰를 침해하거나 신뢰보호 원칙에 위반된다고 단정하기 어렵습니다. 지방재정법 등 다른 법률에 근거하여 출연 또는 보조가 여전히 가능하다면 더욱 그러합니다.