관광펜션 지정 취소 처분 불복 사건

원고들은 기존에 관광펜션업으로 지정받아 운영되던 펜션을 매수하여 그 지위를 승계받은 후 운영하던 중 피고인 포항시장으로부터 관광펜션업 지정 취소 처분을 받았습니다. 피고는 관광진흥법상 관광펜션업 지정 요건인 '숙박시설을 운영하고 있는 자'에 원고들이 해당하지 않는다는 이유로 처분했습니다. 원고들은 숙박업 신고가 관광펜션업 지정 요건이 아니며 피고가 오랜 기간 위반 사실을 알면서도 방치하다 뒤늦게 처분한 것은 '실권의 법리'와 '신뢰보호의 원칙'에 위배되고 재량권을 남용한 것이라고 주장하며 처분 취소를 청구했습니다. 그러나 법원은 관광펜션업 지정 요건에 숙박업 신고가 포함된다고 해석하고 피고의 처분이 적법하다고 보아 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고들(A, B): 관광펜션을 매수하여 운영하였으나 숙박업 신고를 하지 않아 관광펜션업 지정 취소 처분을 받은 사람들입니다.
• 피고(포항시장): 원고들에게 관광펜션업 지정을 취소하는 행정 처분을 내린 지방자치단체장입니다.
• 이 사건 양도인들(C, D): 원고들에게 펜션을 매도하기 전 관광펜션업 지정을 받았던 이전 소유자들입니다.
• 이 사건 양수인들(F, G): 원고들이 펜션을 양도하고 공동사업자로 등록한 새로운 소유자들입니다.

분쟁 상황

원고들은 2016년 5월 27일 기존에 관광펜션업으로 지정받아 운영되던 펜션을 매수하고 그 지위를 승계받았습니다. 2020년 11월 17일 펜션을 다른 사람들에게 양도하면서 원고들은 공동사업자로 등록하여 계속 운영해왔습니다. 그러나 2021년 12월경 피고인 포항시장이 펜션 현장 점검을 한 결과, 원고들이 관광진흥법에서 요구하는 관광펜션업 지정 요건인 '숙박시설을 운영하고 있는 자'에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 이는 펜션에 대해 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고 또는 농어촌정비법에 따른 농어촌민박업 신고를 한 사실이 없었기 때문입니다. 이에 피고는 2022년 6월 3일 원고들에게 관광펜션업 지정을 취소하는 처분을 내렸고, 원고들은 이 처분이 부당하다며 취소해 달라는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 관광펜션업 지정 요건에 숙박업 신고가 필요한지 여부: 원고들은 관광펜션업 지정 요건에 숙박업 신고가 명시되어 있지 않으므로 자신들이 '숙박시설을 운영하고 있는 자'에 해당하지 않는다고 볼 수 없다고 주장했습니다.
2. 피고의 실권 및 신뢰보호 위반 여부: 피고가 최초 지정 당시부터 숙박업 미신고 사실을 알았거나 알 수 있었음에도 약 10년간 아무 조치 없이 방치하다가 뒤늦게 처분한 것은 '실권의 법리'에 위반되고, 원고들에게 계속 운영이 가능하다는 공적인 견해를 표명하여 형성된 '신뢰보호의 원칙'에 위반된다고 주장했습니다.
3. 피고의 재량권 일탈·남용 여부: 피고의 과실로 하자가 발생했고 원고들에게는 귀책사유가 없으며, 장기간 방치 후 내려진 처분으로 인해 공익보다 원고들의 불이익이 훨씬 크므로 재량권을 남용했다고 주장했습니다.

법원의 판단

1. 처분 사유의 존재 인정: 법원은 관광진흥법 시행령의 '숙박시설' 정의와 공중위생관리법 등 관련 법령의 체계를 종합하여 볼 때, 관광펜션업 지정 요건인 '숙박시설을 운영하고 있는 자'는 공중위생관리법 등에 따라 신고·승인·허가·등록을 한 숙박업 시설을 의미한다고 해석했습니다. 원고들이 이 사건 펜션에 대해 숙박업 신고를 한 사실이 없으므로 지정 요건을 충족하지 못했다고 판단했습니다.
2. 실권의 법리 및 신뢰보호의 원칙 위반 주장 배척:
   • 실권의 법리 관련: 피고가 최초 잘못된 지정을 했고 장기간 취소 처분을 하지 않았다고 해도, 그것만으로 법 위반사항이 없음을 확인하거나 처분을 하지 않겠다는 신뢰를 부여했다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 행정청이 법 위반사항을 적발하지 못해 장기간 제재하지 않았다는 사정만으로는 공익이 감소하거나 소멸한다고 보기 어렵고, 오히려 미신고 숙박업을 용인하는 결과를 초래할 수 있다고 보았습니다. 또한 원고들이 2017년경 이미 숙박업 신고가 되지 않아 법적 문제가 있음을 인지하고 있었던 것으로 보인다고 판단했습니다.
   • 신뢰보호의 원칙 관련: 피고가 숙박업 미신고 사실이 확인되더라도 관광펜션업 지정을 취소하지 않겠다는 공적인 견해를 표명했다고 볼 증거가 없다고 판단했습니다. 담당 공무원의 상담 내용도 숙박업 신고가 가능할 경우를 전제로 한 원론적인 답변으로 보아야 하며, 이를 공적인 견해 표명으로 보거나 정당한 신뢰로 볼 수 없다고 판단했습니다.
3. 재량권 일탈·남용 주장 배척:
   • 법원은 원고들이 2017년경부터 숙박업 영위의 법적 문제를 인지했음에도 펜션을 양도하고 공동사업을 계속한 점, 피고의 처분 지연으로 오히려 경제적 이익을 취득했을 수 있는 점을 고려할 때 원고들의 보호가치가 크다고 보기 어렵다고 판단했습니다.
   • 또한, 이 사건 펜션이 도로의 경계로부터 50m 이내의 계획관리지역에 위치하여 공중위생관리법상 숙박업 신고가 불가능하고, 건축물 연면적이 718.68㎡에 해당하여 농어촌민박업 신고도 불가능한 상황이어서 지정처분의 하자를 보완할 수 없으므로, 지정 취소 처분이 불가피했다고 보았습니다.
   • 공중위생관리법이 미신고 숙박업에 대한 처벌을 강화하는 방향으로 개정된 입법 취지를 볼 때, 위생 관리를 통한 국민 건강 증진이라는 공익이 원고들이 입게 될 경제적 불이익보다 결코 가볍다고 할 수 없다고 판단하여 재량권 일탈·남용이 없다고 결론 내렸습니다.

결론

법원은 피고 포항시장의 관광펜션업 지정 취소 처분이 적법하다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다. 소송 비용은 원고들이 부담하게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

• 관광진흥법 시행령 제2조 제1항 제6호 아.목: 관광펜션업을 '숙박시설을 운영하고 있는 자가 자연‧문화 체험관광에 적합한 시설을 갖추어 관광객에게 이용하게 하는 업'으로 정의하고 있습니다. 이 사건에서는 '숙박시설을 운영하고 있는 자'의 의미가 쟁점이 되었습니다.
• 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호, 제3조, 시행령 제2조 제1항: 숙박업의 정의와 숙박업을 하려는 자는 관할 관청에 신고해야 한다는 규정입니다. 이 사건에서 법원은 관광진흥법상 '숙박시설'은 공중위생관리법 등에 따라 신고된 숙박업 시설을 의미한다고 해석하여, 숙박업 신고가 관광펜션업 지정의 필수 요건이라고 판단했습니다.
• 구 관광진흥법 제8조 제3항 단서: 사업 양수인의 선의 보호 규정으로, '양수인이 양도인의 위반행위 사실을 알지 못하였음을 증명하는 때에는 그러하지 아니하다'고 규정합니다. 원고들은 이 규정의 적용을 주장했으나, 법원은 이 사건 처분이 양도인의 위반 사실이 아닌 원고들 자신도 지정 요건을 충족하지 못했기 때문에 내려진 것으로 보아 적용을 배척했습니다.
• 실권의 법리: 권리자가 권리행사 기회가 있었음에도 장기간 행사하지 않아 상대방이 권리 행사를 믿지 않을 만한 정당한 사유가 생겼거나 신의성실의 원칙에 반할 때 권리 행사를 허용하지 않는 법리입니다. 이 사건에서 법원은 행정청의 처분 지연만으로 실권의 법리가 적용되지 않는다고 보았습니다.
• 신뢰보호의 원칙: 행정청의 공적인 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익이 보호되어야 한다는 원칙입니다. 이를 적용하려면 행정청의 공적인 견해 표명, 개인의 귀책사유 없음, 신뢰에 기초한 행위, 신뢰 이익 침해가 인정되어야 합니다. 이 사건에서 법원은 피고가 공적인 견해 표명을 했다고 보기 어렵다고 판단하여 원고들의 주장을 배척했습니다.
• 재량권 일탈·남용: 행정청이 법률에서 부여된 재량권을 행사할 때 그 한계를 넘어서거나 재량권 행사의 목적을 벗어나 부당하게 행사하는 경우를 말합니다. 이 사건에서 법원은 공중위생 관련 공익의 중요성, 원고들의 하자 인지 및 수익 취득, 하자의 보완 불가능성 등을 종합하여 피고의 재량권 일탈·남용이 없다고 판단했습니다.
• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제12조 [별표 2] 제8호 및 농어촌정비법 시행규칙 제47조 [별표 3] 제1호: 이 규정들은 숙박시설 설치가 가능한 지역 및 농어촌민박사업의 규모에 대한 제한을 담고 있습니다. 이 사건 펜션이 도로의 경계로부터 50m 이내의 계획관리지역에 있어 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고가 불가능하고, 건축물 연면적이 718.68㎡에 해당하여 농어촌민박업에 따른 신고도 불가능하여 하자가 보완될 수 없다는 판단의 근거가 되었습니다.

참고 사항

• 사업 인허가 요건 철저히 확인: 어떤 사업이든 인허가를 받거나 지위를 승계받을 때는 관련 법규에 따른 모든 요건을 반드시 사전에 철저히 확인해야 합니다. 특히 기존 사업체의 인허가 지위를 승계받을 경우에도 새로 승계받는 당사자가 모든 요건을 충족하는지 검토해야 합니다.
• 숨겨진 법적 하자 유의: 기존 사업이 오랜 기간 운영되었다거나 행정청으로부터 아무런 제재를 받지 않았다고 해서 법적 문제가 없다고 단정해서는 안 됩니다. 기존 사업에 숨겨진 법적 하자가 있을 수 있으며, 이는 지위 승계 후에도 문제로 불거질 수 있습니다.
• 행정기관의 착오가 면책 사유가 될 수 없음: 행정기관이 착오로 잘못된 허가나 지정을 했거나, 법 위반 사실을 장기간 인지하지 못했다고 하더라도, 이것이 나중에 발견된 위법 행위에 대한 면책 사유가 되거나 행정기관의 시정 조치 권한을 소멸시키는 것은 아닙니다.
• 공무원의 비공식적인 조언 신중하게 해석: 담당 공무원의 비공식적인 상담이나 조언은 공적인 견해 표명으로 보기 어려울 수 있습니다. 중요한 의사결정 시에는 서면 질의를 통해 공식적인 답변을 받거나 법률 전문가의 자문을 구하여 명확한 법적 근거를 확인하는 것이 안전합니다.
• 법규 개정 및 강화 추세 주시: 법률은 공익 증진을 위해 규제가 강화되는 방향으로 개정될 수 있습니다. 특히 국민의 안전과 위생에 관련된 분야(예: 숙박업)에서는 규제 강화 및 처벌 상향이 이루어지는 경우가 많으므로 관련 법규의 개정 사항을 꾸준히 확인해야 합니다.
• 사업 양도·양수 시 위험 고지 및 확인: 사업체를 양도하거나 양수할 때는 매도인이 매수인에게 사업체의 법적 하자나 문제를 정확히 고지해야 합니다. 매수인 역시 잠재적 위험에 대해 충분히 인지하고 그에 따른 책임을 질 각오를 해야 합니다.