지역주택조합 시공사 변경 승인 취소 소송 판결

대구의 한 지역주택조합이 당초 공동사업주체이자 시공 예정사였던 주식회사 A와의 신뢰관계 파탄 등을 이유로 A를 배제하고 새로운 시공사를 선정하여 사업계획변경승인을 받았습니다. 이에 주식회사 A는 공동사업주체 변경 승인 처분이 위법하다며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다. 법원은 시공사 변경에 기존 시공사의 동의가 필수적이지 않으며, 조합의 내부 결정 하자는 행정청의 인가 처분 취소 사유가 될 수 없다고 판단하고, 절차 보완 후 내려진 변경 승인 처분은 적법하다고 보아 A의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A: 이 사건 주택건설사업의 당초 공동사업주체이자 시공 예정사였으나, 조합과의 분쟁으로 시공사 지위를 잃게 되어 사업계획변경승인 처분 취소를 청구한 회사
• 대구광역시장: 지역주택조합의 공동사업주체 변경을 승인한 행정기관의 장
• B지역주택조합: 대구에서 주택건설사업을 시행하는 지역주택조합으로, 주식회사 A를 배제하고 D 주식회사를 새로운 시공사로 선정한 주체
• D 주식회사: B지역주택조합이 주식회사 A를 대신하여 새로 선정한 공동사업주체이자 시공사

분쟁 상황

B지역주택조합은 대구에서 주택건설사업을 추진하며 주식회사 A와 사업약정을 체결하고 A를 공동사업주체로 하여 주택건설사업계획 승인을 받았습니다. 그러나 A의 임직원 관련 비리 발생, 연대보증 미이행, 공사비 제시 지연 등 여러 문제로 조합원들 사이에 A에 대한 신뢰가 상실되었습니다. 2020년 5월 조합 총회에서 A를 시공자로 선정하는 안건이 부결되었고, 조합은 A와의 사업약정을 해지하며 D 주식회사를 새로운 시공사로 선정했습니다. 조합은 대구광역시에 공동사업주체를 A에서 D로 변경하는 사업계획변경승인을 신청하였고, 대구시장은 이를 승인했습니다. 이후 A가 절차적 하자를 이유로 집행정지를 신청하여 법원이 이를 인용하자, 대구시장은 기존 승인을 취소하고 A에게 의견 제출 기회를 부여한 뒤, 다시 D를 공동사업주체로 하는 사업계획변경승인을 했습니다. 이에 A는 대구시장의 최종 변경승인 처분(이 사건 처분)이 위법하다고 주장하며 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

주식회사 A가 행정처분 취소 소송을 제기할 법률상 이익이 있는지 여부, 지역주택조합이 기존 공동사업주체의 동의 없이 시공사를 변경하고 사업계획변경승인을 받는 것이 가능한지 여부, 지역주택조합 내부 총회 결의 및 기존 사업약정 해지의 유효성 여부가 행정청의 사업계획변경승인 처분 취소 사유가 되는지 여부, 절차적 하자로 취소된 처분 후 행정청이 재차 동일한 내용의 처분을 할 때 유효한 신청이 필요한지 여부, 행정청의 사업계획변경승인 처분이 재량권을 일탈·남용하거나 부당한 사전거래에 따른 것인지 여부

법원의 판단

원고 주식회사 A의 청구를 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

결론

법원은 주식회사 A가 제기한 사업계획변경승인 처분 취소 청구를 모두 기각하고, 원고가 모든 소송비용을 부담하도록 판결했습니다. 이는 대구광역시장의 주택건설사업계획변경승인 처분이 적법하다는 취지입니다.

연관 법령 및 법리

주택법 제5조 제2항은 주택조합이 등록사업자와 공동으로 주택건설사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 주택건설사업의 내실을 기하고 적정성과 실효성을 유지하기 위한 목적이며, 등록사업자를 보호하기 위한 규정으로 해석되지 않습니다. 주택법 제15조 제4항 및 시행규칙 제13조는 공동사업주체였던 등록사업자를 다른 등록사업자로 변경하는 데에 특별한 제한을 두지 않습니다. 따라서 지역주택조합과 기존 등록사업자 사이에 분쟁이 발생하여 더 이상 공동 사업 수행이 어렵다고 판단되면, 조합은 기존 등록사업자의 동의나 사업 포기서 없이도 새로운 등록사업자를 선정하여 사업주체 변경 승인을 신청할 수 있습니다. 대법원 판례(2005두16659 등)​에 따르면, 사업주체 변경 승인은 지역주택조합이 새로운 등록사업자를 선정하는 사법상 행위의 효력을 완성시키는 보충적 행정행위인 '인가'에 해당합니다. 따라서 조합의 내부 결정(기본 행위)에 하자가 있더라도 인가 처분 자체에 하자가 없다면, 기본 행위의 하자를 내세워 인가 처분의 취소를 구할 수 없고, 기본 행위의 하자는 별도로 다투어야 합니다. 행정소송법 제30조 제2항, 제3항은 신청에 따른 처분이 절차적 위법을 이유로 행정소송으로 취소된 경우, 행정청이 판결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 할 수 있다고 명시합니다. 이는 절차적 하자를 보완하여 재처분하는 것이 가능하며, 이때 다시 새로운 신청을 요구하는 것은 무익한 절차 반복으로 간주될 수 있음을 의미합니다. 행정청의 재량권 행사는 처분을 내릴 때 공익과 사익을 종합적으로 비교형량하여 결정되어야 합니다. 시공자 변경으로 인한 기존 사업자의 불이익이 존재하더라도, 지역주택조합 사업의 원활한 추진과 조합원의 주거 안정 및 수준 향상이라는 공익적 필요가 더 크다고 판단될 경우, 이는 재량권 일탈·남용으로 보기 어렵습니다. 확약서 제출은 법적 분쟁 대비 차원으로 보았을 뿐, 재량권 행사를 포기한 것으로 보지 않았습니다.

참고 사항

지역주택조합 사업에서 시공자 선정 및 변경은 조합 총회 의결로 이루어지며, 조합원의 다수 의사가 중요하게 작용합니다. 주택법상 시공자를 변경할 때 기존 시공자의 동의는 필수 요건이 아니므로, 조합과 시공자 간 신뢰관계가 파탄된 경우 새로운 시공사를 선정할 수 있습니다. 행정청의 사업계획변경승인과 같은 '인가' 처분은 그 기초가 되는 조합 내부 결의나 계약 해지 등 사법적 행위의 하자가 있다고 하여 곧바로 인가 처분 자체가 위법해지는 것은 아닙니다. 사법적 행위의 하자는 별도의 민사소송을 통해 다투어야 합니다. 행정청의 처분이 절차적 하자로 취소된 경우, 행정청은 그 하자를 보완한 후 다시 동일한 내용의 처분을 할 수 있습니다. 이때 당사자가 재차 신청할 필요는 없으며, 행정청은 기존 신청에 따라 보완된 절차로 처분할 수 있습니다. 행정청이 재량권을 행사할 때, 특정 사업의 원활한 추진이나 국민의 주거 안정 등 공익적 목적이 기존 사업자가 입는 불이익보다 크다고 판단되면 재량권 일탈·남용으로 보지 않을 수 있습니다. 시공자 변경으로 인한 손해배상 등의 문제는 주로 조합과 기존 시공사 간의 민사적 분쟁으로 해결될 부분입니다.