토지구획정리조합 사업계획 변경 인가처분 취소 소송 불인정 사건

토지구획정리조합의 조합원들이 조합의 사업시행계획 변경 결의와 이에 대한 전라남도지사의 인가처분이 위법하다고 주장하며 취소를 구했으나 법원은 사업시행계획 변경 및 인가처분은 행정소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않거나 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 판단하여 소송을 각하한 사건입니다.

관련 당사자

• 원고들: AB지구 토지구획정리조합의 조합원 27명으로, 조합의 사업시행계획 변경과 이에 대한 전라남도지사의 인가처분이 위법하다고 주장하며 취소를 구한 사람들입니다.
• 피고 1: AB지구 토지구획정리조합으로, 전남 광양시 AD 일원 922,215㎡를 사업시행지구로 하는 토지구획정리사업을 시행하는 주체입니다.
• 피고 2: 전라남도지사로, AB지구 토지구획정리조합의 사업시행계획 변경에 대해 인가 처분을 내린 행정기관입니다.

분쟁 상황

피고 AB지구 토지구획정리조합은 2000년 10월 20일 설립되어 전남 광양시 AD 일원에서 토지구획정리사업을 진행해 왔습니다. 2020년 10월 24일, 조합은 총회를 개최하여 사업기간 연장을 포함하는 사업계획 변경과 정관 변경을 결의했습니다. 변경된 정관에는 공동주택지(AE블록, AF블록, AG블록)를 공사 완료 전 일괄 매각하고, 이에 반대하는 조합원은 감정평가 금액으로 매도청구권을 행사한다는 조항(제33조 제4항)이 신설되었습니다. 이어서 2021년 7월 8일, 피고 전라남도지사는 이 사업시행계획 변경과 정관 변경을 인가하고 이를 공고했습니다. 원고들은 조합의 총회 결의(절차상 하자, 안건 내용 변경 누락, 위조된 서면결의서 포함 가능성 등)와 추인 총회 결의(코로나19를 이유로 한 참석권 침해, 장소 변경 통지 미흡 등)에 절차적 하자가 있으며, 변경된 정관조항이 매도청구권 남용, 재산권 침해, 사업시행자 선정권 침해, 법률 위반 등 내용상 중대·명백한 하자가 있다고 주장했습니다. 또한, 이러한 하자 있는 총회 결의를 바탕으로 한 사업시행계획 변경은 물론, 실질적인 검토 없이 인가한 전라남도지사의 인가처분도 위법하므로 취소되어야 한다고 주장하며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

조합의 사업시행계획 변경 및 정관 변경 결의가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부와, 위 결의에 대한 행정청의 인가처분이 취소소송의 대상이 되는 독자적인 위법성을 가지는지 여부가 쟁점이 되었습니다.

법원의 판단

법원은 원고들의 피고들에 대한 소를 모두 각하하고, 소송비용은 원고들이 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 피고 조합의 사업시행계획 변경 및 정관 변경 결의는 조합 내부의 의사결정에 불과하여 조합원의 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 행정처분이 아니므로 항고소송의 대상이 될 수 없다고 보았습니다. 또한, 인가처분은 기본 행위인 정관 변경의 효력을 완성시키는 보충 행위이므로, 인가처분 자체에 고유한 하자가 없는 한 기본 행위의 하자를 이유로 인가처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 행정소송법 제2조 제1항 제1호, 제3호에서 규정하는 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부와 인가처분의 법적 성격을 다루고 있습니다. 대법원은 행정청의 처분은 국민의 권리의무에 직접 관계있는 행위를 의미하며, 행정청 내부 결정이나 간접적인 효과를 가져오는 행위는 처분에 해당하지 않는다고 판단합니다(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결). 토지구획정리사업법상 환지계획은 환지예정지 지정이나 환지처분의 근거가 될 뿐 그 자체가 직접적인 권리 변동을 수반하지 않으므로 항고소송 대상인 처분에 해당하지 않는다는 법리가 적용되었습니다. 또한, 조합의 사업계획 수립 및 정관 변경은 토지구획정리사업법 제26조 및 조합 정관 제19조에 따라 총회 의결을 통해 이루어지는 조합 구성원들의 내부적인 의사결정으로 보며, 이는 조합원의 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위로 보기 어렵다고 설명합니다. 정관변경에 대한 인가처분의 경우, 토지구획정리사업법 제5조, 제16조, 제31조, 제14조 제1항에 따라 건설교통부장관 또는 위임받은 도지사의 인가 대상이나, 이는 기본 행위(정관변경)의 효력을 완성시키는 보충 행위입니다. 따라서 인가처분 자체에 하자가 없다면 기본 행위의 무효를 내세워 바로 인가처분의 취소나 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다는 대법원 판례(대법원 1996. 5. 16. 선고 95누4810 전원합의체 판결)의 법리가 적용되었습니다.

참고 사항

토지구획정리사업과 같은 정비사업에서 조합의 사업시행계획 변경이나 정관 변경 결의는 그 자체로 조합원들의 권리나 의무에 직접적인 변동을 가져오는 행정처분으로 보기 어렵습니다. 따라서 이러한 조합 내부 결정에 대한 취소 소송을 제기하는 것은 부적법할 수 있습니다. 대신, 환지예정지 지정이나 환지처분과 같이 개별 조합원의 토지 소유권 등 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치는 행정처분이 있을 때 이를 다투는 소송을 제기해야 합니다. 또한, 행정청의 인가처분은 기본 행위(조합의 결의 등)의 효력을 완성하는 보충 행위에 해당하므로, 인가처분 자체에 명백한 법적 하자가 없는 한 기본 행위의 하자를 이유로 인가처분의 취소를 구하기는 어렵습니다. 만약 총회 결의에 하자가 있었다 하더라도 이후 적법한 절차에 따라 같은 내용의 결의를 추인하는 총회가 개최되면, 기존 결의의 무효를 다투는 소송은 더 이상 법률상 이익이 없는 과거의 법률관계 확인을 구하는 것이 될 수 있습니다. 조합원들은 사업 진행 과정 중 권리 변동이 발생하는 구체적인 행정처분을 면밀히 살펴보고 그에 대한 법적 대응을 준비하는 것이 중요합니다.