롯데마트 주유소 건축 불허가 취소 판결

롯데쇼핑이 롯데마트 여수점 부설주차장 일부에 주유소를 신축하려 하였으나 여수시장이 건축허가 및 부설주차장 용도변경을 불허한 사건입니다. 여수시장은 부설주차장 용도변경 불가, 기존 주유소 사업자 생계 위협, 집단민원 발생 등을 불허가 사유로 제시했습니다. 이에 롯데쇼핑은 여수시장의 처분이 위법하다며 소송을 제기했고 법원은 롯데쇼핑의 손을 들어주었습니다.

관련 당사자

• 원고: 롯데쇼핑 주식회사 (롯데마트 여수점 부설주차장에 주유소 신축 및 용도변경을 추진한 사업자)
• 피고: 여수시장 (롯데쇼핑의 주유소 건축 및 부설주차장 용도변경 신청을 불허가한 행정기관장)

분쟁 상황

롯데쇼핑은 롯데마트 여수점의 부설주차장 일부에 주유소를 새로 짓기 위해 여수시에 건축 허가와 부설주차장 용도변경 신청을 했습니다. 그러나 여수시는 주차장법상 부설주차장의 다른 용도 사용이 원칙적으로 불가하다는 점, 기존 주유소 사업자들의 생계가 위협받고 집단민원이 발생할 우려가 있다는 점을 이유로 신청을 불허했습니다. 롯데쇼핑은 이러한 불허가 사유가 법적 근거가 없다고 주장하며 행정소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

주차장법상 부설주차장의 다른 용도 변경이 허용되는지 여부, 특히 설치 기준을 초과하는 주차장의 용도변경이 가능한지 여부와 관련 법률 해석이 쟁점이 되었습니다. 또한 지방자치단체 조례가 상위 법령의 위임 없이 주민의 권리를 제한하는 것이 유효한지 여부와, 기존 사업자의 생계 위협이나 집단민원 발생 우려가 건축허가를 거부할 정당한 공익상의 사유가 되는지 여부도 주요 쟁점이었습니다.

법원의 판단

법원은 피고 여수시장이 원고 롯데쇼핑에 대해 2009년 7월 16일 내린 건축불허가처분과 같은 달 28일 내린 부설주차장 용도변경불허가처분을 모두 취소했습니다. 소송 비용은 피고인 여수시가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 여수시 주차장 조례 제15조 제2항이 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한에 관한 사항을 규정하여 효력이 없다고 판단했습니다. 또한 롯데마트 여수점 부설주차장은 주차장법 시행령에서 정하는 설치 기준을 초과하는 주차장으로 그 초과 부분에 대해서는 용도변경이 허용되어야 하는 기속행위로 보았습니다. 기존 주유소 사업자의 생계 위협이나 위험시설물 설치로 인한 집단민원 발생 우려는 건축허가를 제한할 중대한 공익상의 필요에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 결론적으로 여수시의 불허가 처분들이 모두 위법하다고 보고 이를 취소했습니다.

연관 법령 및 법리

주요 관련 법령 및 법리는 다음과 같습니다. 주차장법 제19조의4 제1항 (부설주차장의 용도변경 금지 등)​: 부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없지만 예외적으로 다른 용도로 사용이 허용되는 경우가 있습니다. 이 사건에서는 주차장법 및 같은 법 시행령의 규정에 따라 부설주차장 용도변경의 예외가 인정되는지 여부가 쟁점이 되었습니다. 주차장법 시행령 제12조 제1항 제3호 (부설주차장의 용도변경 허용 기준)​: 이 조항은 해당 시설물의 부설주차장 설치 기준 또는 설치 제한 기준을 초과하는 주차장의 경우 그 초과 부분에 대해서는 시장·군수 또는 구청장의 확인을 받아 용도를 변경할 수 있도록 규정하고 있습니다. 법원은 이 조항에 따른 용도변경 허가 행위는 행정청에게 재량권이 인정되지 않는 기속행위라고 판단하여 요건을 충족하면 반드시 허가해야 한다고 보았습니다. 지방자치법 원칙 (법률유보의 원칙)​: 지방자치단체가 조례를 제정할 때 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 반드시 상위 법률의 명확한 위임이 있어야 합니다. 상위 법령의 위임 없이 제정된 조례는 법률유보의 원칙에 반하여 효력이 없다고 보며 이 사건에서 여수시 주차장 조례 제15조 제2항이 이에 해당한다고 판단되었습니다. 건축허가 (기속행위의 원칙)​: 건축허가는 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 않는 한 허가권자가 당연히 허가해야 하는 기속행위에 해당합니다. 법원은 중대한 공익상의 필요가 없음에도 관계 법령이 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부할 수 없다고 보았으며 기존 사업자의 생계 위협이나 집단민원 발생 우려가 이러한 중대한 공익상 필요에 해당하지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

지방자치단체의 조례가 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용을 담고 있다면 반드시 상위 법률의 명확한 위임이 있어야 유효합니다. 상위 법령의 위임 없이 제정된 조례는 효력이 없으므로 조례를 근거로 한 행정처분도 위법이 될 수 있습니다. 부설주차장의 용도변경은 주차장법 시행령 제12조 제1항 제3호에 따라 해당 시설물의 설치 기준을 초과하는 주차장의 경우 그 초과 부분에 대해서는 시장·군수 또는 구청장의 확인을 받아 용도를 변경할 수 있습니다. 이러한 용도변경 허가는 행정청의 재량권이 인정되지 않는 기속행위로 판단될 수 있으므로 요건을 충족하면 허가되어야 합니다. 건축허가는 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 제한 사유에 해당하지 않는 한 원칙적으로 허가되어야 하는 기속행위입니다. 기존 사업자의 영업상 손실이나 단순히 집단민원이 발생할 우려만으로는 건축허가를 제한할 중대한 공익상의 필요에 해당하지 않을 수 있습니다.