제주 B공원 사업시행자 지정 취소 결정 사건

원고는 제주 서귀포시 B공원 조성사업 구역 내 토지 소유자로서, 피고 서귀포시장으로부터 도시공원 조성사업의 사업시행자로 지정되었습니다. 원고가 휴게음식점 설치를 위한 실시계획인가 신청을 했으나, 피고는 절대보전지역의 자연자원을 훼손할 우려가 있고 특혜의 소지가 있다는 이유로 원고에 대한 사업시행자 지정을 취소하는 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 이 취소 처분이 부당하다고 주장하며 소송을 제기했으나 법원은 피고의 처분이 적법하다고 보아 원고의 항소를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 서귀포시 B공원 조성사업 구역 내 토지를 소유하고 있으며, 피고로부터 사업시행자로 지정되었다가 취소된 자입니다.
• 피고 서귀포시장: B공원 조성사업을 추진하며 원고를 사업시행자로 지정했으나, 이후 자연자원 훼손 우려 및 특혜 소지를 이유로 사업시행자 지정을 취소한 행정기관입니다.

분쟁 상황

원고 A는 서귀포시 C 일대 B공원 조성사업 구역 내에 절대보전지역으로 지정된 토지를 소유하고 있었습니다. 피고 서귀포시장은 2008년부터 B공원 조성계획을 추진했고, 2009년 2월 원고에게 사업계획서 제출을 요구하여 원고가 계획서를 제출했습니다. 이후 피고는 2010년 6월 3일 원고를 이 사건 토지에서의 도시공원 조성사업(휴게음식점) 사업시행자로 지정 고시했습니다. 원고는 2010년 6월 25일 피고에게 휴게음식점 설치를 위한 실시계획인가를 신청했으나, 피고의 보완 요청과 담당 공무원의 권유에 따라 2010년 9월 6일 신청을 취하했습니다. 그 후 피고는 2010년 9월 13일 원고에게 '제주특별법 제292조에 의한 자연자원의 원형 훼손 우려'를 이유로 사업시행자 지정을 취소할 것임을 통보했고, 원고의 의견 제출에도 불구하고 2010년 10월 4일 '자연자원 훼손 우려 및 특혜 소지'를 이유로 사업시행자 지정을 취소하는 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 이 취소 처분이 부당하다며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 피고의 사업시행자 지정 취소 처분이 '이유 제시 의무'를 위반했는지 여부입니다. 둘째, 휴게음식점 신축 등이 절대보전지역인 이 사건 토지의 자연자원 원형을 훼손하거나 변형시킬 우려가 있는지 여부입니다. 셋째, 사업시행자 지정 처분 당시 '절대보전지역 행위허가' 요건이 제대로 충족되었는지 여부입니다. 넷째, 피고의 취소 처분이 원고의 '신뢰보호의 원칙'이나 '비례의 원칙'을 위반하여 재량권을 일탈하거나 남용한 것인지 여부입니다.

법원의 판단

원고의 항소를 기각합니다. 항소 제기 이후의 소송 비용은 원고가 부담합니다.

결론

법원은 피고 서귀포시장의 사업시행자 지정 취소 처분이 적법하다고 판단했습니다. 이는 '공익적 관리 차원'이라는 이유 제시가 다소 추상적일 수 있으나 '자연자원 훼손/변형 우려'와 '특혜 소지'를 함께 언급한 점을 고려할 때 절차적 하자가 없다고 보았습니다. 또한, 이 사건 토지가 절대보전지역의 소나무 군락지이며 경사도가 있어 휴게음식점 건축 시 자연자원 원형 훼손 우려가 크고, 국토계획법상 사업시행자 지정과 제주특별법상 절대보전지역 행위허가는 목적과 제출 서류가 다르므로 사업시행자 지정만으로는 행위허가 요건을 충족하지 못해 애초에 사업시행자 지정 처분 자체에 위법한 하자가 있었다고 판단했습니다. 마지막으로 원고가 주장하는 신뢰보호 및 비례의 원칙 위반에 대해서는 무허가 건물 철거 등 원고가 입는 불이익이 행정의 법률적합성 및 자연자원 보전이라는 공익보다 크지 않다고 보아 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건과 관련하여 '행정절차법 제23조 제1항'은 행정청이 처분을 할 때 그 근거와 이유를 당사자에게 제시해야 함을 규정합니다. 그러나 이 사건에서는 '자연자원 훼손 우려'와 '특혜 소지' 등 구체적 사유가 함께 제시되었으므로, '공익적 관리 차원'이라는 표현이 다소 추상적이어도 이유 제시 의무 위반으로 볼 수 없다고 판단되었습니다. '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(제주특별법) 제292조'는 절대보전지역 안에서의 행위를 엄격히 제한하고 있으며, 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 않는 범위 내에서의 행위만 도지사의 허가를 받아 가능하도록 합니다. 이 사건 토지는 절대보전지역이었고, 휴게음식점 건축 시 지형 변화 및 수목 벌채가 예상되어 원형 훼손 우려가 인정되었습니다. 또한, '구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 시행령 제96조 제1항'은 도시계획시설사업 시행자 지정을 신청할 때 다른 법령에 따른 면허·허가·인가 등의 사실을 증명하는 서류 사본을 첨부해야 한다고 규정합니다. 법원은 국토계획법상 사업시행자 지정과 제주특별법상 절대보전지역 행위허가는 그 목적과 심사 내용이 다르므로, 사업시행자 지정만으로 절대보전지역 행위허가가 대체되거나 포함되는 것이 아니라고 보았습니다. 즉, 원고는 사업시행자 지정 신청 시 절대보전지역 행위허가 관련 서류를 제출하지 않아 이 지정 처분 자체에 위법한 하자가 있었다는 것이 법원의 판단입니다. 마지막으로 '신뢰보호의 원칙'과 '비례의 원칙'은 행정의 합리성과 정의를 요구하는 원칙으로, 수익적 행정행위의 취소 시에는 공익상 필요와 당사자의 불이익을 비교·형량해야 합니다. 법원은 이 사건에서 자연자원 보전과 행정의 법률적합성이라는 공익이 원고가 입을 불이익보다 훨씬 크다고 보아, 이들 원칙 위반 주장을 받아들이지 않았습니다.

참고 사항

절대보전지역과 같이 엄격하게 규제되는 지역에서 개발 사업을 진행할 때는 관련 법률의 모든 허가 요건을 사업 초기부터 철저히 확인하고 충족해야 합니다. 특히, 여러 법률에서 각각 다른 목적과 심사 기준을 두고 있는 인허가 절차가 있다면, 각 절차의 요건을 개별적으로 충족시켜야 합니다. 단순히 사업시행자로 지정되었다고 해서 개발 행위가 자동으로 허가되는 것은 아니며, 지정 처분 이후에도 필요한 다른 인허가 절차를 이행해야 합니다. 행정기관의 처분에 대한 취소 여부를 판단할 때는 해당 처분에 대한 공익상의 필요성과 개인의 기득권이나 신뢰 이익을 비교하여, 공익적 필요가 더 큰 경우 취소가 정당하다고 볼 수 있습니다. 만약 무허가 건축물 철거 등 손해가 발생했다 하더라도, 그 손해가 사업시행자 지정 처분과 직접적인 인과관계가 없거나 이미 법규 위반 상태였던 경우라면, 행정 처분 취소의 정당성을 뒤집기 어려울 수 있습니다.