양육 · 행정
여러 주택 건설 사업자들이 기존 주택을 철거하고 신규 아파트를 건설하는 과정에서, 가구 수 증가 여부와 관계없이 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제1항 단서에 따라 학교용지부담금이 부과되었습니다. 이에 청구인들은 해당 조항이 도시개발법이나 도시 및 주거환경정비법에 따른 사업과는 달리 주택법에 따른 사업에 대해 가구 수 증가가 없더라도 학교용지부담금을 전액 부과하는 것이 헌법상 평등원칙 및 과잉금지원칙에 위배된다며 위헌 심판을 청구하거나 위헌제청을 요청한 사건입니다.
청구인 ○○건설 주식회사 등은 1,680세대 규모의 공무원임대아파트를 철거하고 1,996세대의 주택을 신축하는 사업을 시행했습니다. ○○자산신탁 주식회사는 430세대 아파트 단지를 철거한 자리에 477세대 아파트를 신축했고, ○○지역주택조합은 63세대 공동주택을 철거하고 107세대 아파트를 신축했습니다. 서울 강남구청장, 전주시장, 서울 송파구청장 등 지방자치단체는 이들 개발사업에 대해 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제1항에 따라 각각 약 149억 4천만 원, 9억 3천만 원, 3억 1천만 원 상당의 학교용지부담금을 부과했습니다. 사업 시행자들은 자신들의 사업이 기존 주택을 재건축하는 성격이 강하며, 가구 수 증가가 미미하거나 없는데도 불구하고 다른 법률(도시개발법, 도시정비법 등)에 따른 개발사업과 달리 전체 세대에 대해 학교용지부담금을 부과하는 것은 부당하다고 주장하며 해당 처분의 취소를 구하는 소송을 제기했고, 그 과정에서 관련 법 조항의 위헌 여부에 대한 심판을 청구하거나 제청했습니다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제1항 단서가 주택법에 따른 주택건설사업의 경우 가구 수 증가가 없더라도 학교용지부담금 부과 제외 대상에 포함시키지 않는 것이 헌법상 평등원칙에 위배되는지 여부입니다. 특히 기존 주택을 철거하고 신축할 때, 개발사업의 형식적 근거 법령(주택법 vs. 도시개발법·도시정비법 등)에 따라 학교용지부담금 부과 기준이 달라지는 것이 합리적인 차별인지가 핵심 쟁점입니다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17255호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 단서는 헌법에 위반되지 아니한다.
헌법재판소는 개발사업의 실질이 기존 주택의 재건축에 불과하여 학교시설 확보의 필요성을 유발하지 않는 경우에는 부담금 부과가 불합리하지만, 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업에 대한 부과는 제도의 취지에 부합한다고 판단했습니다. 주택법상 주택건설사업은 사업주체가 택지를 매입하여 신규 주택을 건설·공급하는 사업으로, 기존 세대가 사업을 주도하는 것이 아니어서 사업 시행 이후 기존 세대가 이전하고 인구가 새로 유입되는 상황을 예정하고 있으므로, 가구 수 자체의 변동이 없더라도 취학 수요가 증가하여 학교시설 확보의 필요성이 유발된다고 보았습니다. 따라서 도시개발법이나 도시정비법 등에서 규정하는 사업과 달리 주택법상 주택건설사업에 대해 가구 수의 증감과 관계없이 신축된 공동주택 전체 가구 수를 기준으로 학교용지부담금을 부과할 수 있도록 한 것은 합리적인 이유가 있는 차별이므로, 헌법상 평등원칙에 위배되지 않는다고 결정했습니다.
구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제5조 제1항 단서는 시·도지사가 개발사업 지역에서 단독주택 건축용 토지나 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지부담금을 부과할 수 있다고 규정하면서, 특정 개발사업(예: 이주용 택지나 임대주택 분양, 가구 수가 증가하지 않는 도시개발사업, 재개발, 재건축 사업 등)의 경우에는 부과하지 않는다고 예외를 두고 있습니다. 본 사건에서는 주택법상 주택건설사업이 이 예외 대상에 포함되지 않아 가구 수 증가와 관계없이 부담금이 부과된 것이 쟁점이 되었습니다.
헌법상 평등원칙은 합리적인 이유 없이 차별을 두어서는 안 된다는 원칙으로, 청구인들은 주택법상 주택건설사업이 도시개발법이나 도시 및 주거환경정비법 등에 따른 사업과 학교시설 확보 필요성을 유발하는 정도가 다르지 않음에도 학교용지부담금 부과 기준에서 차별받는다고 주장했습니다. 이에 대해 헌법재판소는 주택법상 사업은 기존 세대가 잔류하지 않고 인구가 새로 유입되는 경우가 많아 학교시설 확보의 필요성이 발생하므로 다른 개발사업과 달리 취급하는 것이 합리적이라고 판단하여 평등원칙에 위배되지 않는다고 보았습니다.
과잉금지원칙은 국가가 국민의 기본권을 제한할 때 입법 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성 등을 갖춰야 한다는 원칙입니다. 청구인들은 실질적인 가구 수 증가가 없어도 학교용지부담금을 부과하거나 획일적인 부과요율을 적용하는 것이 이 원칙에 위배된다고 주장했으나, 헌법재판소는 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업에 대한 부담금 부과는 제도의 취지에 부합하며, 부과요율 관련 주장은 심판대상이 아니라고 보아 해당 주장을 받아들이지 않았습니다.
헌법재판소는 또한 개발사업의 성격 차이에 주목했습니다. 도시정비법상 재개발·재건축 등은 사업구역 내 토지·건물 소유자로 구성된 조합이 노후·불량건축물을 개량하는 사업으로 기존 세대가 사업을 주도하고 잔류할 가능성이 높다고 보았습니다. 반면 주택법상 주택건설사업은 사업주체가 택지를 매입하여 신규 주택을 건설·공급하는 것으로, 기존 세대와 무관하게 인구 유입 및 세대 교체가 일어날 가능성이 크다고 보았습니다. 이처럼 가구 수 변동이 없더라도 세대 교체가 일어나면 취학 수요가 증가할 수 있으므로, 이 차이를 근거로 주택법상 주택건설사업에 대해 전체 가구 수를 기준으로 부담금을 부과하는 것이 합리적이라고 판단했습니다.
덧붙여 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석될 수 있으므로, 해당 조항의 예외 대상에 해당하지 않더라도 개별 사안에서 학교용지부담금 부과처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부를 법원에서 심사함으로써 구체적 타당성을 도모할 수 있다는 점이 언급되었습니다(대법원 2022. 12. 29. 선고 2020두49041 판결 참조).
주택건설사업을 시행할 때 학교용지부담금 부과 여부를 판단하려면 단순히 가구 수의 증감만을 고려할 것이 아니라, 사업의 유형과 그로 인해 예상되는 인구 유입 및 세대 교체라는 실질적인 효과를 함께 고려해야 합니다. 본 판결에 따르면 주택법에 따른 주택건설사업은 기존 세대가 잔류하기보다는 새로운 인구가 유입되어 세대 교체가 일어날 가능성이 크다고 보아, 가구 수 증가가 없더라도 학교시설 확보의 필요성이 있다고 판단했습니다. 따라서 다른 법률에 따른 재개발·재건축 사업과는 다른 부과 기준이 적용될 수 있습니다. 또한, 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석될 수 있으므로, 개별 사안에서 부과처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부를 다투는 것도 하나의 방법이 될 수 있습니다.
