건축/재개발 · 행정
A 주식회사는 동해시 내 토지에 지하 7층, 지상 45층(최고높이 140m) 규모의 아파트 등 공동주택 및 근린생활시설을 건설하는 사업을 추진했습니다. 2021년 12월 30일 첫 사업계획 승인 신청은 서류 미비로 반려되었고, 그 후 2022년 2월 15일 동해시장은 해당 부지 일대에 건축물 최고 높이를 30m로 제한하는 고시안을 열람 공고한 뒤 2022년 6월 17일 최종 고시했습니다. 원고는 2022년 6월 9일 다시 사업계획 승인을 신청했으나 동해시장은 2022년 7월 29일 '주변 건축물과 조화롭지 않고 도시 미관 저해, 교통혼잡 및 주차난 우려, 그리고 30m 높이 제한 고시에 반한다'는 이유로 불허가 처분했습니다. 원고는 이 처분이 법정 심의 절차를 거치지 않고 보완 요구 없이 이루어진 절차적 하자, 그리고 재량권 일탈·남용 및 신뢰보호의 원칙 위반 등 실체적 하자가 있다고 주장하며 불허가 처분 취소 소송을 제기했으나, 법원은 동해시장의 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.
A 주식회사는 동해시 내 특정 토지(총 5,755.4㎡)에 지하 7층, 지상 45층(최고높이 140m) 규모의 2개 동으로 아파트 423세대, 오피스텔 33호, 상가 17호를 포함하는 대규모 공동주택 및 근린생활시설을 신축하려 했습니다. 원고는 2021년 12월 30일 동해시장에 주택건설사업계획 승인을 신청했으나, 동해시장은 2022년 1월 7일 구비서류 미제출을 이유로 반려했습니다. 이후 동해시장은 2022년 2월 15일 해당 사업 부지가 속한 동해시 G 일원 60,643.9㎡ 토지에 대해 건축물 최고높이를 30m로 지정하는 내용의 가로구역별 건축물 최고높이 지정안을 열람 공고했고, 열람 기간이 끝난 뒤인 2022년 6월 17일 최종 고시했습니다. 원고는 서류를 보완하여 2022년 6월 9일 다시 사업계획 승인을 신청했으나, 동해시장은 2022년 7월 29일 '이 사건 사업이 2개 동 규모의 최고높이 140m로 계획되어 주변 건축물과 높이, 환경, 경관이 조화롭지 못하고 도시미관을 저해하며, 423세대 유입으로 교통혼잡, 주차난 등 주변 교통소통에 지장을 초래할 것으로 판단되고, 건축물 최고높이를 30m로 지정한 고시 취지에 반한다'는 사유로 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 원고는 이 불허가 처분이 경관법, 도시교통정비 촉진법, 건축법에 따른 심의 절차를 거치지 않았고, 민원처리법에 따른 보완 요구도 없었으므로 절차적 하자가 있다고 주장했습니다. 또한, 동해시장이 재량권을 일탈·남용했고, 평등의 원칙을 위반했으며, 높이 제한 고시가 위법하고 신뢰보호의 원칙에 위배되므로 처분에 실체적 하자가 있다고 주장하며 행정심판을 거쳐 이 사건 소송을 제기했습니다.
동해시장의 주택건설사업계획 불허가 처분이 경관위원회 심의, 교통영향평가심의위원회 심의, 건축위원회 심의 등 법정 절차를 거치지 않아 위법한지 여부. 민원 처리에 관한 법률상 보완 요구를 하지 않은 것이 절차적 하자에 해당하는지 여부. 동해시장의 불허가 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부, 특히 구체적 처분 사유 미비, 평등의 원칙 위반, 관계 부서 의견 불일치 등이 있었는지 여부. 동해시가 이 사건 토지에 건축물 최고높이를 30m로 지정한 고시가 관련 법령을 위반하거나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 원고에 대한 효력이 없는지 여부.
법원은 원고 A 주식회사의 청구를 기각했습니다. 법원은 주택건설사업계획 승인이 행정청의 재량행위임을 명시하며, 이 사건 불허가 처분에 절차적 하자가 있다고 단정하기 어렵고 설령 일부 절차적 하자가 있더라도 실체적 사유로 불허가한 경우 취소 사유에 이를 정도의 하자가 아니라고 판단했습니다. 특히 재량권 일탈·남용이 없었으며, 피고 동해시가 제시한 불허가 사유(주변 건축물과의 부조화, 도시 미관 저해, 교통 혼잡 및 주차난 우려, 건축물 최고높이 지정 고시 위반)가 구체적이고 합리적이라고 보았습니다. 또한, 높이 제한 고시가 적법하게 마련되었으며 신뢰보호의 원칙에도 위배되지 않는다고 판단했습니다.
법원은 동해시장이 고층 아파트 건설 사업계획 승인을 불허가한 처분이 적법하게 이루어졌다고 최종 판단하여 원고의 불허가 처분 취소 청구를 받아들이지 않았습니다.
주택법 제15조 (사업계획의 승인): 공동주택을 건설하거나 대지조성사업을 시행하려는 자는 사업계획승인권자에게 사업계획 승인을 받아야 합니다. 이 승인은 행정청의 광범위한 재량이 인정되는 수익적 행정처분으로, 법원은 사업계획이 법령상의 제한에 배치되거나 공익상 필요가 있다면 불허가 결정을 할 수 있다고 봅니다. 이 사건에서 동해시장은 주변 환경과의 조화, 교통 혼잡 우려, 새로 지정된 높이 제한 등을 공익적 판단의 근거로 삼아 불허가 처분했습니다. 건축법 제60조 및 건축법 시행령 제82조 (건축물의 높이 제한): 건축물의 높이는 가로구역별로 지정할 수 있으며, 이 경우 해당 가로구역이 접하는 도로의 너비, 도시미관, 건축물의 용도, 주변 건축물의 높이 등 여러 요소를 종합적으로 고려해야 합니다. 이 사건에서 동해시장은 해당 지역의 건축물 최고 높이를 30m로 지정하는 고시를 했고, 법원은 높이제한 검토 용역 등을 통해 종합적으로 고려된 것이므로 이 고시가 적법하다고 판단했습니다. 경관법 제28조 (경관위원회의 심의) 및 동해시 경관 조례: 지상 9층 이상 또는 연면적 5,000㎡ 이상의 건축물 등 관할지역의 경관관리를 위해 필요한 건축물은 경관위원회의 심의를 거쳐야 합니다. 주택법에 따른 사업계획 승인으로 건축허가가 의제되는 경우에도 경관 심의를 포함해야 할 수 있습니다. 그러나 이 사건에서는 행정청이 건축물 높이 제한 등을 고려하여 불허가 처분을 내린 경우까지 반드시 경관 심의를 거쳐야 한다고 해석하기 어렵다고 보아 절차적 하자로 인정하지 않았습니다. 도시교통정비 촉진법 제15조, 제17조 (교통영향평가): 일정 규모 이상의 공동주택 건축 사업은 교통영향평가를 실시하고 그 결과에 대해 교통영향평가심의위원회의 심의를 받아야 합니다. 피고 동해시가 이 절차를 거치지 않은 것은 절차적 하자로 볼 여지가 있었지만, 법원은 그 하자가 처분 취소 사유가 될 만큼 중대하지 않다고 판단했습니다. 이는 불허가 처분의 실질적 사유가 교통영향평가 심의 결과와 무관하게 충분히 합리적이라고 보았기 때문입니다. 민원 처리에 관한 법률 제22조 및 행정절차법 제17조 (보완 요구): 행정청은 접수된 민원 서류에 보완이 필요한 경우 상당한 기간을 정하여 보완을 요구해야 합니다. 그러나 이 보완 요구는 주로 구비서류 미비와 같은 형식적·절차적 요건이나 단순 착오에 대한 것이며, 사업 내용 자체의 실질적인 불허가 사유에 대해서까지 보완 기회를 부여해야 할 의무는 없다고 해석됩니다. 이 사건 불허가 처분의 주된 사유가 실질적인 내용(높이, 경관, 교통 등)이었으므로, 보완 요구를 하지 않은 것이 위법하다고 보지 않았습니다. 행정행위의 재량권 일탈·남용: 행정청의 재량행위가 적법한지 여부를 법원이 심사할 때는 재량권의 범위를 넘어섰거나 남용한 것인지 여부(예: 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배)만을 판단합니다. 이 사건에서 법원은 동해시장이 제시한 불허가 사유들이 구체적이고 합리적이며, 다른 유사 사례들과의 단순 비교로 평등의 원칙 위배를 주장하기도 어렵다고 보아 재량권 일탈·남용의 위법이 없다고 판단했습니다. 신뢰보호의 원칙: 행정청이 개인에게 일정한 공적인 견해를 표명했고, 그 개인이 그 견해를 신뢰하여 어떤 행위를 했으며, 그 신뢰에 귀책사유가 없고, 행정청이 이에 반하는 처분을 함으로써 이익이 침해된 경우에 적용될 수 있습니다. 그러나 이 사건에서는 동해시가 과거 고도 제한을 두지 않았다는 사실만으로 향후에도 제한하지 않을 것이라는 공적인 견해를 표명했다고 볼 수 없고, 새로운 높이 제한 고시 전에 주민 열람 공고 등 적법한 절차를 거쳤으므로 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.
대규모 주택건설사업을 계획할 때는 사업 부지 주변의 도시계획 변경 가능성이나 경관 관련 새로운 규제 동향을 면밀히 주시해야 합니다. 특히 고도 제한과 같은 중요한 규제는 사업의 방향과 성패를 결정지을 수 있으므로 관련 고시나 공고를 꼼꼼히 확인하고 대응해야 합니다. 주택건설사업계획 승인은 행정청의 재량에 해당하는 행정처분입니다. 따라서 사업 계획이 법적 요건을 충족하더라도 주변 환경과의 조화, 교통 영향, 도시 미관 등 공익적인 측면에서 불허될 수 있음을 염두에 두어야 합니다. 사업 초기부터 이러한 공익적 요소들을 충분히 고려하여 계획을 수립하는 것이 중요합니다. 행정청이 불허가 처분을 내릴 경우, 절차적 하자가 일부 존재하더라도 그 하자가 처분 취소로 이어질 만큼 중대한 것인지 여부를 신중하게 판단해야 합니다. 실질적인 불허가 사유가 합리적이라면 절차적 하자가 있어도 처분이 유효할 수 있습니다. 사업 승인 신청이나 재신청 시에는 건축물 높이 제한 완화 신청 등 관련 법령에서 정하는 추가 절차나 특례 적용 가능성을 적극적으로 검토하고 활용하는 것이 좋습니다. 이를 통해 행정청의 재량 판단에 긍정적인 영향을 줄 수 있습니다. 민원 처리 과정에서 행정청의 보완 요구는 서류의 형식적·절차적 미비나 단순 착오에 대한 것이며, 사업 내용 자체의 실질적인 불허가 사유에 대해서는 행정청이 보완을 요구할 의무가 없다는 점을 이해해야 합니다.
