국립공원 내 건물 용도 변경 불허가 취소 판결

농업회사법인 A는 국립공원 내 목장용지와 건물을 취득하여 농어촌관광휴양사업을 운영하고자 했습니다. 이 과정에서 건물의 일부(2층의 근린생활시설 29.4m²)를 1층으로 옮기고, 2층의 해당 부분은 창고로, 1층의 창고 일부는 근린생활시설로 변경하는 용도변경 신청을 했습니다. 그러나 남해군수는 국립공원관리공단의 반대 의견을 받아들여 자연공원법 위반을 이유로 용도변경 신청을 불허가했습니다. 이에 A사는 불허가 처분이 부당하다며 소송을 제기했고, 법원은 A사의 신청이 자연공원 보전 및 관리에 지장을 주지 않으므로, 남해군수의 불허가 처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 판단하여 취소했습니다.

관련 당사자

• 농업회사법인 A주식회사: 국립공원 안에 위치한 부동산을 취득하여 농어촌관광휴양사업을 하려는 회사
• 남해군수: 원고의 건축물 용도변경 신청을 불허가한 행정기관
• 국립공원관리공단: 원고의 용도변경 허가에 대해 반대 의견을 제시한 피고 보조참가인

분쟁 상황

원고인 농업회사법인 A는 경남 남해군의 C국립공원 안에 위치한 목장용지 및 건물을 경매로 취득했습니다. 이 건물은 과거 2층의 일부가 근린생활시설로 사용되었으나 현재는 건축물대장상 1층 창고와 2층 주택, 근린생활시설로 등록되어 있었습니다. 원고는 농어촌관광휴양사업을 위해 1층의 창고 일부를 근린생활시설로, 2층의 근린생활시설을 창고로 변경하는 용도변경을 신청했습니다. 그러나 남해군수는 국립공원관리공단이 1층 창고를 근린생활시설로 변경하는 것에 부동의한다는 의견을 제시하자, 자연공원법을 근거로 원고의 용도변경 신청을 불허가했습니다. 원고는 이러한 처분이 자연공원 보전에 지장을 주지 않으므로 부당하다고 주장하며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

국립공원 내 건축물의 용도변경 신청이 자연공원법상 보전·관리 기준을 위반하는지 여부 및 이를 불허가한 행정기관의 처분이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부입니다.

법원의 판단

피고 남해군수가 2017년 4월 18일 원고에게 내린 용도변경신청불허가처분을 취소합니다. 소송비용은 피고와 피고보조참가인이 각각 부담합니다.

결론

법원은 이 사건 계쟁 부분인 29.4m² 규모의 근린생활시설을 2층에서 1층으로 이전하는 것이 자연공원의 보전·관리에 중대한 지장을 주지 않는다고 판단했습니다. 특히 해당 부분이 과거 약 20년간 근린생활시설로 운영되었음에도 문제가 없었던 점, 면적이 크지 않고 이 사건 부동산이 농어촌관광휴양지로 지정되어 근린생활시설의 운영 필요성이 있는 점을 고려했습니다. 따라서 피고의 불허가 처분은 자연공원법 제23조에 정한 기준을 위반하지 않음에도 불구하고 이루어진 것으로, 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 결론 내렸습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결은 주로 자연공원법과 행정청의 재량권 행사에 대한 법리를 다루고 있습니다.

자연공원법 제23조 제1항 제10호는 경관을 해치거나 자연공원의 보전·관리에 지장을 줄 우려가 있는 건축물의 용도변경에 대해 공원관리청의 허가를 받도록 규정하고 있습니다.

자연공원법 제23조 제2항은 이러한 허가의 세부 기준을 제시하며, 용도지구에서 허용되는 행위 기준에 맞고, 공원사업 시행에 지장을 주지 않으며, 보전이 필요한 자연 상태에 영향을 미치지 않고, 일반인의 공원 이용에 현저한 지장을 주지 않아야 한다고 명시합니다.

이 판결에서 법원은 이러한 법 조문의 문구에만 얽매이지 않고, 행정청의 재량권이 적법하게 행사되었는지를 중점적으로 판단했습니다. 행정청은 법령의 범위 내에서 재량권을 가지지만, 이는 공익과 사익을 적절히 형량하고 비례의 원칙 등을 준수하며 행사되어야 합니다. 재량권을 일탈하거나 남용할 경우 위법한 처분이 됩니다.

법원은 다음과 같은 사정들을 종합적으로 고려하여 피고의 처분이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 보았습니다.

1. 이 사건 건물의 계쟁부분(29.4m²)은 과거에도 약 20년간 근린생활시설(일반음식점)로 사용되었고, 당시 공원관리청의 동의를 얻었으며 그로 인해 자연공원 보전·관리에 별다른 지장을 주지 않은 것으로 판단되었습니다.
2. 2층에서 1층으로 용도를 이전하는 것이 자연공원의 보전·관리에 미치는 영향이 실질적으로 다르지 않다고 보았습니다.
3. 계쟁부분의 면적이 크지 않아 이를 근린생활시설로 이용하더라도 공원 보전에 미치는 영향이 미미하며, 해당 부동산이 농어촌정비법에 따른 농어촌관광휴양지로 지정되어 근린생활시설 운영의 필요성이 인정된다고 판단했습니다.

결론적으로, 법원은 자연공원법의 취지가 자연공원의 보전이지만, 실제 용도 변경이 가져오는 영향이 미미하고 과거 유사 사례가 있었다면 행정청은 재량권을 신중하게 행사해야 하며, 그렇지 않고 불허가 처분을 내린 것은 위법하다고 판단한 것입니다.

참고 사항

국립공원이나 보전구역 내 시설의 용도 변경을 고려할 때는 다음과 같은 점들을 참고할 수 있습니다. 과거 해당 시설 또는 유사 시설이 오랜 기간 운영되며 자연환경에 미친 영향이 미미했음을 입증할 수 있는 자료를 확보하는 것이 중요합니다. 용도 변경하고자 하는 면적이 전체 시설에서 차지하는 비중이나 변경 후 예상되는 활동의 규모가 자연공원의 보전·관리에 큰 영향을 주지 않는다는 객관적인 증거를 준비해야 합니다. 해당 부지가 농어촌정비법에 따른 농어촌관광휴양지 등으로 지정되어 있어 근린생활시설 등 특정 용도의 필요성이 인정될 경우, 이를 적극적으로 소명하는 것이 유리합니다. 건축물의 용도변경은 사업자 등록의 폐업 여부와는 별개의 행정 절차이므로, 과거 사업을 폐업했다고 해서 용도 변경이 불가능하다고 판단해서는 안 됩니다.