농지에 부적합한 흙을 쌓아 원상회복 명령을 받은 사건

원고 A와 F는 공동 소유한 농지 782㎡를 70cm 높이로 흙을 쌓아 주말농장으로 사용했습니다. 피고 강화군수는 이 토지에 대한 토양 시료를 채취하여 분석한 결과 pH 농도가 일반적인 농지의 적정 범위를 크게 벗어난 9.9에서 10.0으로 측정되었음을 확인했습니다. 이에 피고는 원고 등이 농업에 부적합한 성토재를 사용했다고 판단하여 농지법에 따른 원상회복 명령을 내렸습니다. 원고는 이 명령이 부당하다고 주장하며 행정심판 및 행정소송을 제기했으나 법원은 원고의 소를 각하했습니다.

관련 당사자

• 원고 A와 F: 농지에 흙을 쌓아 주말농장으로 활용한 토지 공유자
• 피고 강화군수: 농지법 위반에 따른 원상회복 명령을 내린 행정기관의 장

분쟁 상황

농지를 주말농장으로 사용하기 위해 흙을 쌓았는데, 이때 농작물 경작에 부적합한 흙을 사용했다는 이유로 관할 행정청으로부터 농지를 원래 상태로 되돌리라는 명령을 받게 되었습니다. 토지 소유자는 이 명령이 부당하다고 생각하여 행정심판을 거쳐 법원에 소송을 제기하게 된 상황입니다.

핵심 쟁점

이 사건 소송의 대상이 되는 행정처분이 무엇인지, 즉 피고가 세 차례에 걸쳐 내린 원상회복 명령 중 어느 명령이 소송의 대상이 되는 독립적인 처분으로 볼 수 있는지 여부가 주요 쟁점이 되었습니다. 또한 원고의 농지 성토 행위가 농지법상 '농지개량'에 해당하는지 아니면 '농지전용'에 해당하여 원상회복 명령이 정당한지 여부도 다투어졌습니다. 더 나아가 형사사건에서의 불기소 처분이 행정처분의 위법성 판단에 영향을 미치는지에 대한 법적 해석도 문제되었습니다.

법원의 판단

법원은 이 사건 소를 각하하며 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.

결론

법원은 피고가 원고 등에게 내린 세 번째 원상회복 명령 처분은 이전에 내려진 첫 번째 명령 처분을 독촉하거나 이행 기한을 연기하는 통지에 불과하므로, 독립적인 취소소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한 첫 번째 명령 처분을 소송 대상으로 보더라도 원고가 행정심판 청구 기간인 90일을 넘겨 심판을 청구했고, 이 사건 소 또한 제소 기간을 도과하여 부적법하다고 보았습니다.

법원은 가정적으로 본안을 판단하더라도, 원고의 농지 성토 행위는 농지법령에서 정한 '농지개량'의 범위를 넘어선 '농지전용'에 해당하며, 피고의 원상회복 명령이 합리성이나 공정성을 결여했거나 비례의 원칙 등을 위배하여 중대한 하자가 있다고 볼 수 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다고 덧붙였습니다.

연관 법령 및 법리

1. 농지법 제34조 (농지전용허가)​: 농지를 농작물 경작 외의 다른 목적으로 사용하려면 원칙적으로 농지전용허가를 받아야 합니다. 다만, 농지의 생산성을 높이기 위한 '농지개량'은 농지전용에서 제외됩니다. 이 사건에서 원고의 성토 행위는 농지법 시행령 제3조의2에서 정하는 농지개량의 범위를 넘어선 것으로 판단되어 농지전용에 해당한다고 보았습니다.
2. 농지법 제42조 (원상회복 의무)​: 농지전용 허가를 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우, 시장·군수·구청장은 행위자, 소유자, 점유자 또는 관리자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있습니다. 피고 강화군수의 원상회복 명령은 이 조항에 근거합니다.
3. 농지법 시행규칙 제4조의2 [별표 1] (객토·성토·절토의 기준)​: 농지개량을 위한 성토 시에는 '농작물 경작 등에 적합한 흙을 사용할 것'과 '농작물 경작 등에 부적합한 토석 등을 사용하여 성토하지 아니할 것' 등의 구체적인 기준을 명시하고 있습니다. 이 사건에서 토양 검사 결과 pH 농도가 크게 벗어나 부적합한 성토재 사용으로 판단하는 근거가 되었습니다.
4. 행정소송법상 제소기간: 행정소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기해야 합니다. 원고는 최초의 원상회복 명령 처분서를 송달받은 날로부터 90일이 경과한 후에 행정심판을 청구했기에 각하되었으며, 이 사건 소송 또한 제소 기간을 도과하여 부적법하게 되었습니다.
5. 행정처분의 개념: 행정소송의 대상이 되는 '행정처분'은 국민의 권리·의무에 직접적인 법적 효과를 발생시키는 행정청의 행위를 의미합니다. 단순히 기존 처분을 독촉하거나 이행 기한을 연장하는 통지는 새로운 법적 효과를 발생시키지 않으므로 독립적인 행정처분으로 볼 수 없습니다.
6. 형사처분과 행정처분의 관계: 형사사건에서 위반자의 고의를 인정할 증거가 부족하거나 공소시효가 완성되어 불기소 처분이 내려진 경우라도, 이는 행정처분의 위법성 판단에 반드시 구속력을 갖지 않습니다. 행정법규 위반에 대한 제재는 위반자에게 고의나 과실이 없어도 부과될 수 있기 때문입니다.

참고 사항

1. 농지를 성토할 때는 농지법 시행규칙에서 정한 기준에 따라 '농작물 경작 등에 적합한 흙'을 사용해야 합니다. 인근 농지의 농업경영에 피해를 주지 않도록 유의하고, 건설폐기물법에 따른 순환골재 중 순환토사를 사용하더라도 지표면으로부터 1미터 이내에는 사용하지 않아야 합니다.
2. 행정청으로부터 원상회복 명령과 같은 행정처분을 받았다면, 그 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판이나 행정소송을 제기해야 합니다. 이 기간을 놓치면 소송을 제기하더라도 각하될 수 있습니다.
3. 행정청이 내린 '독촉'이나 '이행 기한 연장' 통지는 대부분 새로운 행정처분으로 보지 않고, 최초의 행정처분을 기준으로 쟁송 기간을 판단해야 합니다. 따라서 최초 처분 통지일을 정확히 확인하는 것이 중요합니다.
4. 형사사건에서 무혐의 처분이나 공소권 없음 처분을 받았다고 해서 행정청의 원상회복 명령이 무조건 위법해지는 것은 아닙니다. 형사사건은 고의나 과실을 요하는 반면, 행정법규 위반은 고의나 과실이 없어도 제재가 부과될 수 있기 때문입니다.