불법 증축 건물 철거 명령에 불복한 소유주의 소송

원고는 파주시 소재 토지 및 그 지상 건물의 소유자입니다. 피고 파주시장은 원고 소유의 이 사건 건축물 중 369.65㎡가 건축법을 위반하여 무단 증축되었다고 판단했습니다. 이에 피고는 2023년 3월 24일 원고에게 시정명령, 이행강제금 부과, 대집행 등의 처분을 실시할 예정임을 사전 통지했습니다. 이후 피고는 2023년 4월 10일과 5월 15일에 걸쳐 원고에게 두 차례 시정명령을 통해 2023년 5월 11일과 6월 7일까지 무단 증축 부분을 철거하고 원상복구할 것을 요구했습니다. 원고가 이 시정명령을 이행하지 않자, 피고는 2023년 6월 26일 원고에게 43,526,280원의 이행강제금을 부과했습니다. 그럼에도 시정되지 않자, 피고는 2023년 9월 19일 원고에게 2023년 10월 10일까지 무단 증축 부분을 철거하지 않을 경우 행정대집행을 하겠다는 계고처분(사전에 알리는 처분)을 했습니다. 이에 원고는 이 계고처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 파주시 소재 토지 및 무단 증축된 건축물의 소유자로서, 피고의 행정대집행 계고처분에 불복하여 취소 소송을 제기한 사람입니다.
• 피고 파주시장: 원고 소유 건축물의 무단 증축에 대해 시정명령, 이행강제금 부과, 행정대집행 계고처분을 내린 행정기관의 장입니다.
• 경기도: 이 사건 토지의 일부 지분을 소유하고 있는 공유자입니다.
• 임차인들: 이 사건 건축물에 거주하고 있는 사람들로, 원고는 이들의 퇴거가 철거 의무 이행에 선행되어야 한다고 주장했습니다.

분쟁 상황

이 사건은 건물 소유주가 자신의 소유 건축물이 불법으로 증축되었다는 이유로 행정기관으로부터 철거 시정명령과 이행강제금을 부과받고, 나아가 행정대집행을 예고하는 계고처분까지 받게 되자, 이에 불복하여 해당 계고처분을 취소해달라는 행정소송을 제기하면서 발생했습니다. 주요 갈등은 행정청이 내린 계고처분이 행정절차법, 행정대집행법, 건축법 등 관련 법규의 절차적, 실체적 요건을 준수했는지, 그리고 행정법의 일반 원칙인 신뢰보호, 평등, 비례의 원칙에 위반되는지 여부에 집중되었습니다.

핵심 쟁점

원고는 피고 파주시장이 내린 행정대집행 계고처분에 대해 절차적 및 실체적 하자가 있다고 주장하며 그 취소를 구했습니다. 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 절차적 하자에 대한 주장:
   • 대집행할 행위의 내용과 범위가 구체적으로 특정되지 않았는지 여부.
   • 처분 이유가 명확하게 제시되지 않았는지 여부.
   • 원상복구를 위한 상당한 이행기한이 주어지지 않았는지 여부.
2. 실체적 하자에 대한 주장:
   • 피고가 처분 상대방(원고)을 건축주가 아닌데도 건축주로 잘못 특정했는지 여부.
   • 이행강제금 부과 후 대집행은 이중 제재에 해당하는지 여부.
   • 임차인 퇴거가 필요한 상황에서 철거 의무가 대체적 작위의무에 해당하지 않아 행정대집행의 대상이 될 수 없으며, 대집행 요건(다른 수단으로 이행 확보 곤란, 불이행 방치 시 공익 침해)을 갖추지 못했는지 여부.
   • 시정명령에 상당한 기간이 부여되지 않아 그 하자가 계고처분에 승계되는지 여부.
   • 피고가 오랫동안 위법 상태를 묵인하고 방치했으므로 신뢰보호의 원칙 또는 실권의 법리에 위반되는지 여부.
   • 다른 유사 사안들과 달리 대집행의 범위와 내용이 불특정하고 상당한 기간이 부여되지 않아 평등원칙에 위반되는지 여부.
   • 피고의 장기 묵인, 임차인 거주, 원고의 짧은 소유 기간, 여성 인권센터 점유, 재개발 예정 등 여러 사정을 고려할 때 비례원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용했는지 여부.

법원의 판단

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

결론

법원은 원고의 모든 주장을 배척하고, 피고 파주시장이 원고에게 한 행정대집행 계고처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

1. 절차적 하자에 대한 판단: 법원은 계고처분서와 그 전후에 송달된 문서, 위반 건축물 현황 사진 등을 종합할 때 대집행할 행위의 내용과 범위가 충분히 특정되었고, 처분의 근거와 이유도 원고가 충분히 알 수 있도록 명확하게 제시되었다고 보았습니다. 또한, 사전통지부터 계고처분까지 6개월 이상의 충분한 기간이 부여되어 '상당한 이행기한'을 준수한 것으로 판단했습니다.
2. 실체적 하자에 대한 판단:
   • 건축법상 '건축주등'에는 건축물의 소유자도 포함되므로, 이 사건 건축물의 소유자인 원고를 처분 상대방으로 특정한 것은 적법하다고 보았습니다.
   • 이행강제금과 행정대집행은 각각 다른 목적을 가진 행정 강제 수단이므로 이행강제금 부과 이후의 대집행은 이중 제재가 아니며, 행정청의 합리적인 재량 범위 내에 있다고 판단했습니다.
   • 불법 증축 부분 철거 의무는 대체적 작위의무에 해당하며, 임차인의 존재만으로 대집행이 불가능하다고 볼 수 없고, 피고가 다른 수단으로도 이행 확보가 어렵고 불법 건축물 방치가 공익을 해치므로 행정대집행의 요건을 모두 충족한다고 보았습니다.
   • 선행 처분인 시정명령의 하자는 중대하고 명백하여 당연 무효인 경우에만 후행 처분에 승계되는데, 이 사건 시정명령의 하자는 중대하고 명백하다고 볼 수 없어 당연 무효가 아니며, 이행기간도 충분했다고 판단했습니다.
   • 피고가 이 사건 건축물의 불법성에 대해 과거 고발 조치 등을 취한 사실이 있고, 단순히 장기간 조치를 취하지 않았다는 사정만으로 피고가 대집행을 하지 않겠다는 공적 견해를 표명했다고 볼 수 없으므로, 신뢰보호의 원칙이나 실권의 법리에 위반되지 않는다고 보았습니다.
   • 대집행의 내용과 기간이 적정했으며, 불법의 평등은 보장되지 않고 공익 보호를 위한 조치이므로 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.
   • 불법 증축 규모, 건축법의 입법 목적, 재개발 여부의 불확실성, 임차인 존재 등이 불법 증축 행위를 정당화할 수 없으므로, 공익 증진을 위한 이 사건 처분이 비례원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결에 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

• 행정대집행법 제2조 (대집행의 요건): 이 조항은 행정대집행이 가능한 요건을 규정합니다. 즉, 의무의 이행을 타인이 대신할 수 있는 '대체적 작위의무'를 불이행하고, 다른 수단으로는 그 이행 확보가 곤란하며, 그 불이행을 방치하는 것이 공익을 심히 해칠 때 대집행을 할 수 있습니다. 이 사건에서 법원은 불법 증축된 건축물 철거 의무는 대체적 작위의무이며, 시정명령 및 이행강제금 부과에도 원고가 불응한 점, 불법 건축물 방치가 건축 행정을 저해하고 공익을 해치는 점 등을 들어 대집행 요건이 충족되었다고 판단했습니다.
• 행정대집행법 제3조 제1항 (대집행 계고): 대집행을 할 때에는 상당한 이행기한을 정하여 미리 문서로 계고해야 하며, 대집행할 행위의 내용과 범위가 구체적으로 특정되어야 합니다. 법원은 이 사건에서 사전통지부터 계고처분까지 6개월 이상의 기간이 부여되어 상당한 이행기한이 준수되었고, 계고처분서와 첨부된 위반 건축물 현황 사진 등을 통해 대집행 내용과 범위가 충분히 특정되었다고 보았습니다.
• 행정절차법 제23조 제1항 (처분서의 이유 제시): 행정청은 처분을 할 때 그 근거와 이유를 제시해야 합니다. 법원은 이 사건 처분서에 기재된 내용, 관련 법령, 그리고 그간의 처분 과정 등을 종합할 때 원고가 처분의 근거와 이유를 충분히 인지할 수 있었으므로 절차상 위법이 없다고 판단했습니다.
• 건축법 제79조 제1항 (위반건축물에 대한 조치 등): 허가권자는 건축법을 위반한 건축물에 대해 시정명령을 할 수 있으며, 그 상대방은 '건축주등(건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자)'으로 규정됩니다. 이 사건에서 법원은 원고가 이 사건 건축물의 소유자이므로 건축법상 적법한 시정명령의 상대방에 해당한다고 판단했습니다.
• 건축법 제80조 (이행강제금): 시정명령을 이행하지 않은 건축주 등에게 이행강제금을 부과할 수 있습니다. 법원은 이행강제금 부과와 행정대집행이 각각 다른 목적을 가진 별개의 행정 제재 수단이므로, 이행강제금 부과 후에 대집행을 실시하는 것이 이중 제재에 해당하지 않으며 행정청의 합리적인 재량 범위 내에 있다고 보았습니다.
• 선행행위와 후행행위의 하자의 승계 법리: 선행하는 행정처분(시정명령)에 하자가 있더라도, 그 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효인 경우를 제외하고는, 그 하자를 이유로 후행하는 독립된 처분(대집행 계고)의 효력을 다툴 수 없습니다. 법원은 이 사건 시정명령의 하자가 중대하고 명백하다고 보기 어렵다고 판단하여 하자의 승계를 부정했습니다.
• 행정기본법 제12조 (신뢰보호의 원칙) 및 실권의 법리: 이 원칙들은 행정청의 공적인 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익을 보호하고, 권리 행사의 기회가 있었음에도 장기간 행사하지 않아 상대방이 이를 신뢰한 경우 뒤늦은 권리 행사를 허용하지 않는 것을 의미합니다. 법원은 피고가 이 사건 건축물에 대해 과거 조치를 취한 바 있고, 원고의 신뢰에 귀책사유가 없다고 볼 수 없으므로 신뢰보호 원칙이나 실권의 법리가 적용되지 않는다고 보았습니다.
• 행정기본법 제9조 (평등의 원칙): 행정청은 합리적인 이유 없이 국민을 차별해서는 안 됩니다. 법원은 불법 건축물에 대한 대집행이 공익 보호를 위한 재량 행위이며, 불법의 평등은 보장되지 않으므로 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.
• 행정기본법 제10조 (비례의 원칙): 행정 목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 범위에 그쳐야 합니다. 법원은 불법 증축의 규모, 건축법의 입법 목적, 그리고 불법 건축물 방치로 인한 공익 침해 가능성 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 처분이 비례원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

유사한 문제 상황에 처했을 때 다음 내용을 참고할 수 있습니다.

• 건물 매수 시 불법 증축 여부 확인: 건물을 매수할 때 반드시 건축물대장과 현황을 면밀히 대조하여 불법 증축된 부분이 없는지 확인해야 합니다. 건물의 소유주는 불법 증축 행위에 직접 관여하지 않았더라도 시정명령 및 대집행의 대상이 될 수 있으므로, 매수 전 철저한 확인이 중요합니다.
• 행정기관의 시정명령에 대한 신속한 대응: 행정청으로부터 시정명령이 내려진 경우, 정해진 기한 내에 의무를 이행하거나 정당한 사유가 있다면 이의를 제기해야 합니다. 시정명령을 불이행할 경우 이행강제금이 부과될 수 있으며, 이행강제금 납부 후에도 시정되지 않으면 행정대집행으로 이어질 수 있습니다.
• 이행강제금과 행정대집행은 별개의 제도: 이행강제금을 납부했다고 해서 불법 건축물 철거 의무가 사라지거나 행정대집행이 면제되는 것은 아닙니다. 두 가지는 각각 다른 목적을 가진 행정 제재 수단이며, 행정청은 상황에 따라 선택적으로 활용하거나 병행하여 적용할 수 있습니다.
• 오랜 기간 묵인이 항상 면책 사유는 아님: 행정청이 불법 건축물에 대해 오랫동안 조치를 취하지 않았다는 사실만으로 '신뢰보호의 원칙'이나 '실권의 법리'가 적용되어 처분이 취소되는 경우는 드뭅니다. 행정청의 명확한 공적 견해 표명이나 불행사 의사가 없었다면 시정명령은 언제든 가능합니다.
• 제3자의 사정은 대집행 가능 여부에 직접적 영향이 제한적: 건물 내 임차인이 거주하거나 특정 단체가 점유하고 있다는 사정이 불법 증축 부분의 철거 의무를 '대체적 작위의무'가 아니게 만들거나 대집행을 불가능하게 만드는 결정적인 사유가 될 수는 없습니다. 행정기관은 공익 증진을 위해 적절한 절차를 거쳐 대집행을 진행할 수 있습니다.