행정
원고는 남양주시장이 2022년 10월 20일에 고시한 남양주 D지구 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립과 같은 해 10월 26일에 한 도시개발사업 시행자 지정 처분이 위법하다고 주장하며 취소를 청구했습니다. 원고는 시행자인 C 주식회사가 토지 소유자 동의 요건을 충족하지 못했고, 사업에 공익성이 없거나 사업 수행 능력이 부족하다고 주장했으나, 법원은 원고의 주장을 모두 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다. 법원은 해당 동의 요건은 도시개발구역 지정 단계의 필수 요건이 아니며 사업의 공익성도 인정된다고 판단했습니다.
부동산 개발 및 시행을 목적으로 설립된 C 주식회사가 남양주시 F 일원 약 5만 4천 ㎡에 대한 도시개발구역 지정을 남양주시에 제안했고, 남양주시장이 관계 기관 협의 등을 거쳐 제안을 수용하여 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립을 고시했습니다. 이후 C 주식회사를 도시개발사업 시행자로 지정하자, 해당 구역에 토지와 건물을 소유하고 있던 원고가 시행자 지정 요건 미비와 사업의 공익성 부족 등을 이유로 위 처분들의 취소를 구한 사건입니다.
원고는 남양주시장이 내린 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 고시와 도시개발사업 시행자 지정 처분에 대해 다음 두 가지 주요 사유로 위법성을 주장했습니다.
첫째, 도시개발법에 따라 도시개발구역 내 토지 소유자를 시행자로 지정하고 수용 또는 사용 방식으로 사업을 진행할 때, 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상 소유 요건 외에 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상 동의 요건도 충족해야 하는데, 참가인 C 주식회사가 이 동의 요건을 갖추지 못했다고 주장했습니다.
둘째, 이 사건 도시개발사업이 공익성이 부족하고, 공익과 사익 간의 정당한 비교·교량이 이루어지지 않았으며, 참가인 C 주식회사에 해당 사업을 수행할 의사나 능력이 없다는 이유로 사업인정 요건이 충족되지 않았다고 주장했습니다.
법원은 원고의 청구를 모두 기각하며, 이 사건 소송에 따른 비용은 피고보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 부담하도록 판결했습니다.
법원은 도시개발법상 토지 소유자 동의 요건은 '환지 방식'의 도시개발사업이나 '토지 수용 또는 사용' 단계에서 요구되는 것이며, 도시개발구역 지정 및 시행자 지정 처분 단계의 필수 요건이 아니라고 판단했습니다. 또한, 이 사건 도시개발사업은 난개발을 방지하고 쾌적한 주거환경을 조성하며 택지를 공급하는 등 공익적 목적이 인정되고, 시행자인 C 주식회사가 공공지원 민간임대주택 사업 추진 경과 등을 볼 때 사업 수행 의지와 능력도 충분하다고 보아 남양주시장의 처분은 적법하다고 결론 내렸습니다.
이 사건 판결은 다음과 같은 법령과 법리들을 근거로 판단되었습니다.
대한민국 헌법 제35조 제1항, 제3항: 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가는 주택개발정책 등을 통해 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야 한다는 규정으로, 도시개발사업의 공익적 목적을 뒷받침합니다.
도시개발법 제4조 제4항: '환지 방식'의 도시개발사업에 대한 개발계획 수립 또는 변경 시에만 해당 지역 토지면적 3분의 2 이상 소유자와 토지 소유자 총수 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있습니다. 이는 특정 방식에 한정된 동의 요건입니다.
도시개발법 제11조 제1항 제5호: 도시개발구역 지정권자인 시·도지사 및 대도시 시장은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정하면 도시개발구역을 지정할 수 있으며, 토지 소유자를 사업 시행자로 지정할 수 있습니다. 이때 토지 소유자가 사업 시행자인 경우 '도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유'해야 하는 추가 요건이 있습니다.
도시개발법 제22조 제1항, 제2항, 제3항: 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있도록 하며, 이 경우 도시개발법에 특별한 규정이 없는 한 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)'을 준용합니다. 또한, 수용 또는 사용 대상 토지의 세부목록을 고시하면 토지보상법상 사업인정 및 고시가 있었던 것으로 간주될 수 있으나, 이는 시행자가 수용 요건을 충족하여 실제로 수용이 가능할 경우에만 적용되는 것입니다.
사업인정의 요건 (대법원 판례): 공익사업이 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정되기 위해서는 ① 해당 사업이 공용수용을 할 만한 공익성을 가져야 하고, ② 공익과 사익 사이에서뿐만 아니라 공익 상호간, 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량(비례의 원칙)이 이루어져야 하며, ③ 사업시행자에게 해당 공익사업을 수행할 의사와 능력이 있어야 합니다.
계획재량처분: 도시개발구역의 지정 및 도시개발계획 수립은 그 입안·결정에 관하여 행정청에게 광범위한 형성의 자유가 인정되는 '계획재량처분'이므로, 그 지정 등이 공익과 사익을 전혀 비교교량하지 않았거나 비례의 원칙에 위반되었다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵습니다.
도시개발사업과 관련하여 토지 소유자가 자신의 권리를 주장할 때는 다음 사항들을 고려할 필요가 있습니다.
첫째, 도시개발사업의 유형(수용 또는 사용 방식, 환지 방식 등)에 따라 필요한 토지 소유자 동의 요건이 다를 수 있습니다. 특히 수용 또는 사용 방식의 경우, 토지 소유자가 사업 시행자로 지정될 때 요구되는 토지면적 3분의 2 이상 소유 요건과 토지 소유자 총수 2분의 1 이상 동의 요건은 적용 단계가 다를 수 있으므로, 관련 법률 조항을 명확히 이해하는 것이 중요합니다.
둘째, 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립, 그리고 사업 시행자 지정은 행정청의 '재량행위'로 인정되는 경우가 많습니다. 따라서 해당 처분이 위법하다고 주장하려면 단순히 요건 미비가 아니라 행정청의 재량권 일탈 또는 남용이 명백함을 입증할 수 있는 구체적인 근거가 필요합니다.
셋째, 만약 도시개발사업이 진행되어 자신의 토지가 수용될 상황에 놓인다면, 해당 수용 재결에 대해 다툴 수 있는 별도의 절차가 있습니다. 이때는 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)'에 따라 정당한 손실보상을 요구하고 불복할 수 있는 권리를 행사하는 것이 적절할 수 있습니다.
넷째, 도시개발사업은 국가의 주거 안정 및 쾌적한 환경 조성이라는 헌법적 의무를 실현하기 위한 공익적 목적을 가지므로, 해당 사업의 공익성을 부정하기 위해서는 강력하고 구체적인 반대 증거를 제시해야 합니다. 또한 사업 시행자의 사업 수행 의지와 능력도 중요한 판단 요소이므로, 이에 대한 주장 시에는 재정 상태나 사업 추진 경과 등 객관적인 자료를 바탕으로 해야 합니다.
