건축/재개발 · 행정
원고 주식회사 A는 전문건설사업자로 매년 건설공사 기성실적 신고서를 피고 J협회에 제출해왔습니다. 2010년과 2019년에 하도급받은 '김제시 국도 대체 우회도로 건설공사'를 토공사로만 신고했습니다. 이후 M시의 복구사업 입찰에서 1순위 적격심사를 받게 되자 M시의 보완 요구에 따라 이 공사 실적을 토공사와 철근·콘크리트공사로 분리하여 피고에게 변경 요청했습니다. 피고는 이를 받아들여 2021년 6월 24일 1차 실적 변경 및 시공능력 평가액 재평가를 진행했습니다. 그러나 다른 건설업체의 민원 제기 후 피고는 2021년 8월 5일 원고에게 구두로 통보하고 1차 변경 이전으로 다시 실적과 시공능력 평가액을 변경(2차 변경)했습니다. 이 2차 변경으로 원고는 입찰 자격을 미달하게 되어 낙찰받지 못했습니다. 원고는 피고의 2차 변경 처분이 행정절차법상 절차를 위반하여 무효라고 주장하며 소송을 제기했고 법원은 원고의 주장을 받아들여 피고의 2차 변경 처분이 무효임을 확인했습니다.
원고 주식회사 A는 건설산업기본법에 따라 건설업 등록을 마친 전문건설사업자입니다. 피고 J협회는 국토교통부장관으로부터 건설사업자의 시공능력 평가 및 공시 건설공사 실적 확인 업무를 위탁받은 기관입니다. 원고는 2015년부터 2019년까지 '김제시 관내 국도 대체 우회도로 건설공사'를 수행하며 해당 공사 실적을 '토공사업'으로 분류하여 피고에게 신고해왔습니다. 2021년 6월 7일 M시가 공고한 O 재선 복구사업 입찰에서 원고가 최저가 1순위 적격심사 대상자가 되었습니다. M시는 원고에게 토공사업 실적확인서 및 철근·콘크리트공사업 실적확인서를 보완하도록 요구했습니다. 이에 원고는 2021년 6월 23일 이 사건 공사 실적을 토공사와 철근·콘크리트공사로 분리하여 2015년부터 2019년까지의 건설공사 실적을 변경·확인해달라고 피고에게 요청했습니다. 피고는 국토교통부의 회신 등을 거쳐 2021년 6월 24일 원고의 요청을 받아들여 1차 실적 변경을 하고 이를 반영하여 2020년도 토공사업 및 철근·콘크리트공사업 시공능력평가액을 재평가하여 공시했습니다. 그러나 이 사건 입찰의 3순위 낙찰자였던 다른 건설업체가 2021년 7월 9일 국토교통부 등에 피고의 실적 변경이 부당하다는 민원을 제기했습니다. 민원 제기 후 피고는 2021년 8월 5일 원고에게 구두로 1차 실적 변경을 원상 복구하겠다고 통보한 뒤 내부 전산망에 원고의 2015년~2019년 토공사업 및 철근·콘크리트공사업 실적을 1차 변경 이전으로 다시 변경(2차 실적 변경)했습니다. 동시에 원고의 2020년도 2021년도 시공능력 평가액도 재평가하여 변경했습니다. 이 2차 변경으로 인해 원고의 철근·콘크리트공사업 실적이 적격심사 기준에 미달하게 되었고 M시는 2021년 8월 19일 원고에게 적격심사 부적격 통보를 했습니다. 이에 원고는 피고의 2차 실적 및 시공능력 평가 변경 처분이 위법하다고 주장하며 무효 확인 소송을 제기하게 되었습니다.
피고 J협회의 2차 건설공사 실적 변경 및 시공능력 평가액 변경 행위가 항고소송의 대상이 되는 '처분'에 해당하는지 여부, 피고의 2차 변경 처분 과정에서 행정절차법상 문서주의 사전통지 의견제출 기회 처분 근거 및 이유 제시 등의 절차가 준수되었는지 여부, 위 절차 위반이 처분을 무효로 만들 만큼 중대하고 명백한 하자인지 여부
법원은 피고 J협회가 2021년 8월 5일 원고 주식회사 A에게 한 별지 1 목록 기재 각 건설공사 실적 변경처분과 별지 2 목록 기재 각 시공능력 평가액 변경처분이 모두 무효임을 확인했습니다. 소송비용은 피고가 부담하도록 했습니다.
법원은 피고의 2차 실적 변경 및 시공능력 평가 변경 처분이 행정절차법상 문서주의 원칙(제24조 제1항) 사전 통지 및 의견제출 기회 부여(제21조 제1항, 제22조 제3항) 그리고 처분의 근거와 이유 제시 의무(제23조 제1항)를 위반했다고 판단했습니다. 특히 문서로 처분하지 않고 구두로 통보한 점 권익을 제한하는 처분임에도 사전 통지나 의견 제출 기회를 주지 않은 점 처분의 구체적인 이유를 제시하지 않은 점 등을 지적하며 이러한 절차상 하자가 중대하고 명백하여 처분이 무효라고 판시했습니다. 피고가 주장한 '신속 처리 필요성'이나 '경미한 사안' 등의 문서주의 예외 사유는 인정되지 않았으며 시공능력 '공시'만으로는 처분 고지가 충분하지 않다고 보았습니다.
건설산업기본법 제23조 (건설업자의 시공능력 평가 및 공시): 국토교통부장관은 발주자가 적정한 건설사업자를 선정할 수 있도록 건설사업자의 건설공사 실적 자본금 기술능력 등을 평가하여 공시해야 합니다. 이 법에 따라 피고 J협회는 시공능력 평가 및 실적 확인 업무를 위탁받았습니다. 이 사건에서 피고가 원고의 공사 실적과 시공능력 평가를 변경한 행위는 이러한 위탁받은 권한을 행사한 것으로 해석됩니다. 법원은 시공능력 평가 변경이 건설사업자의 입찰 자격 하도급 계약 적정성 심사 하도급거래 공정화 법률 적용 등 건설사업자의 권리·의무에 직접 영향을 미치므로 항고소송의 대상인 '처분'에 해당한다고 보았습니다. 또한 건설공사 실적 변경 역시 시공능력 평가의 중요 요소이며 지방자치단체 입찰 및 종합공사 입찰 등의 평가 자료로 활용되므로 사업자의 법률상 이익에 중대한 영향을 미쳐 '처분'에 해당한다고 판단했습니다. 건설산업기본법 제82조 (영업정지 등) 및 제97조 (벌칙): 건설공사 실적을 거짓으로 제출한 경우 영업정지 또는 과징금 부과 징역 또는 벌금에 처할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 피고 협회가 건설공사 실적의 적정성을 심사할 권한이 있음을 전제로 한 것이며 이 권한에는 기존 실적을 재검토하고 변경할 권한도 포함된다고 법원은 해석했습니다. 행정소송법 제2조 제1항 제1호 ('처분'의 정의): 항고소송의 대상이 되는 '처분'이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 의미합니다. 법원은 피고 협회의 실적 및 시공능력 변경 행위가 이 '처분'에 해당한다고 보았습니다. 구 행정절차법 제24조 제1항 (처분의 방식): 행정청이 처분을 할 때는 다른 법령에 특별한 규정이 없는 한 '문서'로 해야 하며 신속을 요하거나 사안이 경미한 경우에만 예외적으로 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있습니다. 법원은 피고가 원고의 권익에 불이익을 주는 침익적 처분임에도 구두로만 통보한 것은 이 규정을 위반한 것이고 그 하자가 중대하고 명백하여 처분이 무효라고 판단했습니다. '신속 처리 필요성'이나 '경미한 사안' 등의 예외 사유는 엄격히 적용되어야 한다고 보았습니다. 구 행정절차법 제21조 제1항 (처분의 사전 통지) 제22조 제3항 (의견 청취) 제23조 제1항 (처분 이유 제시): 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 경우 미리 처분하려는 사실과 내용 법적 근거 등을 통지하고 의견 제출 기회를 주며 처분의 근거와 이유를 제시해야 합니다. 법원은 피고가 원고에게 불이익한 2차 변경 처분을 하면서 이러한 사전 통지 의견 제출 기회 이유 제시 의무를 제대로 이행하지 않았다고 보았고 예외 사유도 인정하지 않아 처분에 중대한 절차상 하자가 있다고 판단했습니다. 이로 인해 원고가 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 있었으므로 처분이 위법하다고 보았습니다. 무효인 처분에 대한 사정판결 불가 원칙: 행정소송법상 사정판결은 위법한 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않을 때 처분을 취소하지 않고 소송을 기각하는 판결이지만 처분이 '무효'인 경우에는 애초에 존치시킬 효력이 없으므로 사정판결을 할 수 없다는 법리가 적용되었습니다. 법원은 이 사건 각 처분을 무효로 보았기 때문에 피고의 사정판결 주장도 받아들이지 않았습니다.
행정처분 변경 시 절차 준수 확인: 행정기관(위탁받은 단체 포함)이 건설공사 실적이나 시공능력 평가 등 사업자의 권익에 영향을 미치는 처분을 변경할 때는 반드시 행정절차법에 따라 문서로 통지하고 처분의 근거와 이유를 명확히 제시하며 의견 제출 기회를 부여했는지 확인해야 합니다. 이러한 절차가 지켜지지 않은 처분은 무효가 될 수 있습니다. 구두 통보의 효력 문제: 행정처분은 원칙적으로 문서로 이루어져야 하며 단순히 구두로 통보된 내용은 처분으로서의 효력이 없거나 중대한 절차적 하자로 인해 무효가 될 가능성이 큽니다. 중요한 행정 처분은 반드시 문서 형태로 받아두어야 합니다. 실적 신고의 정확성 중요성: 건설공사 실적 신고 시 복합 공종의 경우 각 업종별 분류를 명확하고 정확하게 하는 것이 중요합니다. 최초 신고의 오류가 나중에 시정되더라도 그 과정에서 예상치 못한 문제가 발생할 수 있습니다. 공시의 법적 성격 이해: 시공능력 평가의 '공시'는 평가 결과를 대외적으로 알리는 행위이지 그 자체가 처분의 고지 방법으로 충분하다고 볼 수 없습니다. 처분 자체의 효력 발생은 공시와 별개로 적법한 절차를 통해 이루어져야 합니다. 신속 처리 또는 경미한 사안 여부: 행정처분 문서주의의 예외 사유(신속 처리 필요 사안 경미)는 엄격하게 해석되므로 행정기관의 일방적인 주장이 항상 인정되는 것은 아닙니다. 사업자의 권익에 중대한 영향을 미치는 처분은 경미하다고 보기 어렵습니다. 무효 확인 소송의 중요성: 위법한 행정처분으로 인해 중대한 피해를 입었다면 해당 처분의 무효를 확인하는 소송을 통해 권리 구제를 받을 수 있습니다. 특히 절차적 하자가 중대하고 명백한 경우 무효가 될 가능성이 높습니다.
