행정
국토교통부장관이 하남시 일원을 공공주택지구로 지정 고시하자 해당 구역 내 토지 소유자들이 주택지구 지정 처분을 취소해달라고 소송을 제기했습니다. 원고들은 처분이 정당한 보상 권리 침해, 환경영향평가 절차 위반, 공공주택 특별법 절차 위반, 개발제한구역 지정 기준 위반, 문화재 보호 의무 위반, 재량권 일탈 및 남용 등 여러 법적 하자가 있다고 주장했습니다. 그러나 법원은 소송 중 토지를 매도한 원고 D의 소는 각하하고 나머지 원고들의 청구는 모두 기각하며 국토교통부장관의 공공주택지구 지정 처분이 적법하다고 판단했습니다.
2019년 10월 15일 국토교통부장관이 하남시 일원 6,491,155㎡를 G 공공주택지구로 지정하고 고시했습니다. 이에 해당 지구에 편입되는 토지를 소유한 원고들은 이 처분이 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다. 원고들은 처분 과정에서 토지 소유자의 정당한 보상 권리가 침해되었고 환경영향평가, 공공주택 특별법, 산지관리법, 개발제한구역법, 국토기본법, 환경정책기본법, 문화재보호법 등 여러 관련 법령이 정한 절차를 위반했으며 피고의 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라고 주장했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 원고 D가 소송 도중 토지를 매도한 것이 소의 이익을 상실하는 사유에 해당하는지 여부. 둘째, 공공주택지구 지정 고시 시 토지 소유자의 인적사항을 일부 비공개한 것이 정당한 보상 권리를 침해하는 절차상 하자인지 여부. 셋째, 환경영향평가법 및 공공주택 특별법에서 정한 절차를 제대로 준수하지 않은 절차상 하자가 있는지 여부. 넷째, 개발제한구역 내 환경평가 등급이 낮은 지역을 지정해야 한다는 규정을 위반한 것인지 여부. 마지막으로, 피고의 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있는지 여부입니다.
법원은 원고 D의 소를 각하했습니다. 이는 원고 D가 소송 중에 G 주택지구 내 소유 토지를 모두 사업시행자에게 매도하여 더 이상 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 보았기 때문입니다. 나머지 원고 A, B, C, E의 청구는 모두 기각되었으며 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 모두 부담하게 되었습니다.
결론적으로 법원은 국토교통부장관이 하남 G 공공주택지구를 지정한 처분에 원고들이 주장하는 실체적 또는 절차적 하자가 존재한다는 객관적 근거나 자료가 부족하다고 판단했습니다. 따라서 피고의 공공주택지구 지정 처분은 적법하며 원고들의 주장은 이유 없다고 최종 판결했습니다.
공공주택지구 지정은 「공공주택 특별법」 제6조 및 제12조, 「토지이용규제 기본법」 제8조 등에 근거합니다. 「공공주택 특별법 시행령」 제15조 제1항은 주택지구 지정 고시 시 관보에 기재할 사항을 열거하고 있으며 개인정보 보호의 필요성도 고려됩니다. 행정계획의 일종인 공공주택지구 지정 처분은 행정청에 재량권이 부여된 재량행위로, 법원은 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 재량권 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 심사하며 재량권 일탈·남용에 대한 증명책임은 그 행위의 효력을 다투는 사람에게 있습니다. 「환경영향평가법」 제8조 제3항, 제9조 제2항, 제13조 제1항 등은 전략환경영향평가 절차, 주민 의견 수렴, 협의회 구성 및 운영에 대해 규정하고 있습니다. 「공공주택 특별법」 제8조 및 제10조와 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제21조는 주민 등 의견청취 공고 및 공람 절차를 정하고 있습니다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조 제2항 및 「공공주택 특별법」 제22조는 개발제한구역 해제 기준과 공공주택지구 지정 대상을 규정하며 환경평가 결과 보전 가치가 낮은 지역을 지정해야 하지만 종합적인 고려를 통해 1~3등급지도 포함될 수 있음을 명시하고 있습니다. 「문화재보호법」 제4조 제3항 및 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」 제4조, 제5조 등은 개발사업 시 문화재 보호 의무와 매장문화재 유존지역 조사 및 협의 절차를 규정하고 있습니다.
공공주택지구 지정과 같은 대규모 개발사업에 대한 행정소송에서는 행정청에 부여된 광범위한 재량권을 인정하는 경향이 크므로 재량권 일탈이나 남용을 입증하기는 쉽지 않습니다. 소송을 제기한 토지 소유자가 소송 도중 해당 토지를 사업시행자에게 매도할 경우 더 이상 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없어져 소송이 각하될 수 있으니 유의해야 합니다. 공공주택지구 지정 고시 시 토지 소유자의 상세 주소나 이름이 비공개될 수 있으나 이는 개인정보 보호를 위한 것이며 토지 특정에 어려움이 없고 이후 보상 절차가 적법하게 진행된다면 보상 권리 침해로 보지 않을 수 있습니다. 환경영향평가는 법령에 따른 절차 준수 여부가 중요하며 평가 내용의 다소 부실만으로는 위법하다고 보기 어려울 수 있습니다. 다만 부실의 정도가 심각하여 환경영향평가를 하지 않은 것과 다름없는 수준이라면 위법으로 평가될 여지가 있습니다. 개발제한구역 해제 및 공공주택지구 지정 시 환경평가 등급이 낮은 지역 위주로 지정하는 것이 원칙이나 1~3등급지가 포함될 수 있는 예외적인 상황도 존재할 수 있습니다. 문화재 보호 의무는 개발사업의 계획 단계부터 지속적으로 고려되어야 하지만 지구 지정 처분 단계보다는 이후 지구계획 수립 및 승인 단계에서 구체적인 보호 방안이 마련되는 경우가 많습니다.
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