행정
문화체육관광부장관이 전자관리시스템 실적보고율 미달을 이유로 주식회사 대한국제여유에 내린 중국 단체관광객 유치 전담여행사 지정 취소 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 판단되어 취소된 사건입니다. 원고는 실적보고의 착오로 인해 평가 점수가 낮아진 점, 이로 인한 경제적 불이익이 과도한 점 등을 주장하였고 법원은 이를 받아들였습니다.
중국 정부는 자국민의 해외 단체관광을 통제하는 여행허가제도를 운영하며 한국 정부와 협정을 맺어 한국 측이 추천하는 여행사만 중국 단체관광객을 유치할 수 있도록 했습니다. 문화체육관광부는 이 협정에 따라 중국 단체관광객 유치 전담여행사를 지정하고 관리해왔는데 원고인 주식회사 대한국제여유는 2007년부터 전담여행사로 활동해왔습니다. 2013년 문화체육관광부는 전담여행사 지정 기간을 2년으로 하고 재심사를 통해 갱신하는 '갱신제'를 도입했습니다. 2016년 3월 문화체육관광부는 원고의 2년간 실적평가 결과 전자관리시스템 실적보고율이 낮아 평가점수 69점으로 기준점수 70점에 미달한다는 이유로 전담여행사 지정을 취소하는 처분을 내렸습니다. 원고는 이 처분에 불복하여 법률유보 및 과잉금지 원칙 위배 실적보고 오류로 인한 평가 점수 미달의 부당함 그리고 재량권 일탈·남용을 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다.
중국 단체관광객 유치 전담여행사 지정 취소 처분이 법률유보 및 과잉금지 원칙에 위배되는지, 처분 사유인 전자관리시스템 실적보고율 미달이 타당한지, 그리고 이 처분이 행정청의 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부가 주요 쟁점이 되었습니다.
피고인 문화체육관광부장관이 2016년 3월 28일 원고 주식회사 대한국제여유에 대해 내린 중국 전담여행사 지정 취소 처분은 취소된다. 소송 비용은 피고가 부담한다.
법원은 전담여행사 지정 행위가 항고소송 대상이 되는 행정처분에 해당하며 문화체육관광부의 전담여행사 지정제도 및 관련 지침이 법률유보와 과잉금지 원칙에 위배되지 않는다고 보았습니다. 그러나 원고의 전자관리시스템 실적보고 중 일부가 직원의 실수로 실제와 다르게 여러 건으로 처리되었고 이를 하나의 단체로 보아 평가 점수를 재산정하면 기준점수를 초과하게 되는 점을 인정했습니다. 따라서 전담여행사 지정 취소로 원고가 입는 경제적 손실 등 불이익이 전담여행사 제도를 건전하게 운영하려는 공익상의 필요보다 훨씬 크다고 판단하여 피고의 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 결론 내렸습니다.
여행허가제도(ADS, Approved Destination Status): 중국이 자국민의 해외 단체관광을 통제하기 위해 도입한 제도로 협정을 체결한 국가가 추천하는 여행사만이 중국 단체관광객을 유치할 수 있도록 합니다.
관광기본법: 정부는 관광 진흥에 관한 기본적인 시책을 강구하고 관광사업을 지도·감독할 의무를 가집니다(제2조, 제5조, 제7조, 제10조). 문화체육관광부의 전담여행사 지정 및 관리 행위는 이러한 법률상 의무 이행의 일환으로 인정될 수 있습니다.
행정처분: 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대해 법률상 효과를 발생시켜 국민의 권리나 의무에 직접 영향을 미치는 행위를 말합니다. 전담여행사 지정 행위는 중국 단체관광객 유치 계약을 체결할 수 있는 권리나 지위를 설정하는 법적 효과를 발생시키므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보았습니다. (대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두3532 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조)
법률유보의 원칙 및 의회유보의 원칙: 국가 공동체와 그 구성원에게 기본적이고 중요한 의미를 갖는 영역 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 국민의 대표자인 입법자 스스로 법률로써 규율해야 한다는 원칙입니다. 그러나 전담여행사 지정제도는 국내 여행사의 직업의 자유나 영업의 자유를 직접적으로 제한하는 것이 아니라 오히려 수익적인 권리나 지위를 부여하는 성격이 강하며 국제적인 합의 이행을 위한 것이므로 이 사건에서는 법률유보 원칙에 반한다고 보지 않았습니다. (헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125 전원재판부 결정 등 참조)
과잉금지 원칙: 행정 작용이 행정 목적 달성을 위해 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며 국민의 권리를 과도하게 침해해서는 안 된다는 원칙입니다. 전담여행사 지정제도에 따른 의무 부담은 최소한의 범위 내에서 부수적으로 발생하는 의무로서 과잉금지 원칙에 위반되지 않는다고 판단했습니다.
재량권 일탈·남용: 행정청이 법령에 따라 부여받은 재량권을 행사함에 있어 그 한계를 넘어서거나 재량권 행사의 목적을 일탈한 경우를 말합니다. 수익적 행정처분(국민에게 이익을 주는 처분)을 취소 또는 철회할 때에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이므로 중대한 공익상의 필요나 제3자의 이익 보호 필요가 있는 경우에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·형량하여 결정해야 합니다. 만약 처분으로 인해 공익상 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 위법하게 됩니다. 이 사건에서는 원고가 입게 되는 경제적 불이익이 전담여행사 제도 운영의 공익상 필요보다 크다고 보아 피고의 처분이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 판단했습니다. (대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결, 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조)
행정기관의 평가 기준이 새롭게 도입되거나 변경되었을 때에는 그 적용 방식이나 산정 기준이 명확한지 그리고 초기 혼란으로 인한 오류가 발생하지는 않았는지 주의 깊게 살펴볼 필요가 있습니다. 만약 행정처분의 원인이 되는 사실이 실제와 다르게 과장되어 평가되었거나 직원의 단순 실수로 인한 결과라면 이를 적극적으로 소명해야 합니다. 특히 하나의 사건이 여러 건으로 중복 처리되어 불이익이 커지는 상황은 중요한 쟁점이 될 수 있습니다. 국민에게 이익을 주는 수익적 행정처분을 취소하거나 철회하는 경우 처분으로 인해 개인이 입는 불이익과 행정 목적 달성을 위한 공익을 비교·형량하게 됩니다. 이때 개인의 불이익이 공익보다 훨씬 크다고 판단되면 행정처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 인정될 수 있습니다. 따라서 유사한 상황에서는 처분의 근거와 절차뿐만 아니라 처분의 결과로 발생하는 개인의 피해와 공익 간의 균형을 면밀히 검토하고 주장해야 합니다.
