철강제품 운송 입찰 담합으로 인한 과징금 부과 정당성 판단 사건

원고 A 주식회사는 2015년부터 2018년까지 주식회사 I가 발주한 선재제품 육로운송 용역 입찰에서 다른 운송사들과 낙찰 예정자 및 투찰 가격을 합의하는 담합 행위를 저질러 공정거래위원회로부터 시정명령과 과징금 9,800만 원(이후 9,700만 원으로 감액)을 부과받았습니다. 또한, A 주식회사의 담합 자진신고 감면 신청은 기각되었습니다.

A 주식회사는 공정거래위원회의 처분이 이중처벌금지, 신뢰보호 원칙 등에 위반되며 담합 행위에 경쟁제한성이 없고 과징금 산정에 위법이 있었다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 원고의 주장을 모두 기각하고 공정거래위원회의 처분이 적법하다고 판결했습니다.

관련 당사자

• 원고 A 주식회사: 주식회사 I의 선재제품 육로운송 용역 입찰에 참여하여 담합 행위를 한 운송사업자이자 공정거래위원회의 시정명령 및 과징금 납부 명령 처분을 받은 회사.
• 피고 공정거래위원회: A 주식회사의 담합 행위를 적발하고 시정명령, 과징금 납부 명령, 감면신청 기각 처분을 내린 정부 기관.
• 이 사건 운송사들 (E 주식회사, F 주식회사(H), 주식회사 G(H), 주식회사 K): A 주식회사와 함께 주식회사 I가 발주한 선재제품 운송 용역 입찰에서 담합 행위에 가담한 다른 운송사업자들.
• 주식회사 I: 경북 포항시에 소재한 J제철소에서 생산하는 선재제품의 육로운송 용역 입찰을 발주한 회사.

분쟁 상황

주식회사 I는 2015년 하반기부터 J제철소에서 생산되는 선재제품의 운송 용역 일부를 경쟁 입찰 방식으로 전환하기 시작했습니다. 이에 기존 운송사였던 A 주식회사, E, H 등은 물량 확보와 가격 하락 방지를 위해 2015년부터 2018년까지 매년 입찰 설명회 이후 모여 담합을 모의했습니다.

이들은 각 운송사별로 기존에 수행하던 운송 구간을 유지하고, 낙찰 예정사를 사전에 정한 후 해당 운송 구간에 대해서는 직전 단가 동결 또는 일정 비율 인상된 가격으로 투찰하고, 다른 운송사의 낙찰 예정 구간에 대해서는 더 높은 가격으로 투찰하거나 응찰하지 않는 방식으로 담합을 실행했습니다.

이러한 행위를 인지한 공정거래위원회는 2021년 1월 6일 A 주식회사가 구 공정거래법 제19조 제1항 제3호(물량 배분 합의) 및 제8호(입찰 담합)를 위반했다고 판단하여 재발 금지 시정명령과 9,800만 원의 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 이후 과징금 산정 오류가 발견되어 2022년 2월 23일 과징금은 9,700만 원으로 감액 경정되었습니다.

한편, A 주식회사는 2016년 3월 31일 공정거래위원회에 담합 사실을 자진 신고하며 감면 신청을 했으나, 공정거래위원회는 A 주식회사가 신고 이후인 2016년부터 2018년까지도 담합 행위를 지속했다는 이유로 2021년 1월 6일 감면 신청을 기각했습니다.

이에 A 주식회사는 공정거래위원회의 시정명령, 과징금 납부 명령, 감면신청 기각 처분이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.

1. 공정거래위원회의 시정명령 및 과징금 납부 명령이 이중처벌금지, 일사부재리, 신뢰보호 원칙, 실권의 법리 등에 위반되는지 여부.
2. 원고의 담합 행위가 시장 경쟁을 제한하는 효과, 즉 경쟁제한성을 가졌는지 여부.
3. 담합에 따라 들러리로 참여한 입찰의 매출액을 과징금 산정을 위한 관련 매출액에 포함한 것이 적법한지 여부.
4. 과거 법 위반 전력을 이유로 과징금을 가중한 것과 부과된 과징금 액수가 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부.
5. 원고의 자진신고 감면 신청을 기각한 처분이 정당한지 여부, 특히 담합 행위를 중단했는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고 A 주식회사의 청구를 모두 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 이는 공정거래위원회가 A 주식회사에 내린 시정명령, 과징금 납부 명령, 감면신청 기각 처분이 모두 적법하다는 것을 의미합니다.

결론

법원은 이 사건 담합 행위가 과거의 유사한 담합 행위와 별개로 판단되어 이중처벌금지 원칙 등에 위배되지 않으며, 발주처인 I의 형식적인 경쟁 입찰 운영에도 불구하고 경쟁제한성이 명백한 '경성 공동행위'에 해당한다고 보았습니다. 또한, 담합에 따라 낙찰받지 않은 '들러리' 참여 입찰의 매출액을 관련 매출액에 포함하여 과징금을 산정한 것은 적법하며, 과거 법 위반 전력을 이유로 과징금을 10% 가중하고 부과된 과징금 9,700만 원이 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 마지막으로, 원고가 자진신고 이후에도 담합 행위를 계속하여 감면 신청 요건인 '공동행위 중단'을 충족하지 못했으므로 감면 기각 처분도 적법하다고 결론지었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결에 적용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (구 공정거래법) 제19조 제1항 (부당한 공동행위의 금지)​:

   • 이 조항은 사업자들이 정당한 사유 없이 담합하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 금지합니다. 특히 이 사건에서는 '제3호(물량 배분 합의)'와 '제8호(입찰 담합)'가 적용되었습니다. 이 사건 운송사들이 운송 구간을 분배하고 낙찰 예정자와 투찰 가격을 합의한 행위는 물량 배분과 입찰 담합에 모두 해당한다고 법원은 판단했습니다. 입찰 담합은 입찰 과정에서의 실질적인 경쟁을 없애기 때문에 그 위법성이 중대합니다.

2. 구 공정거래법 제22조 (과징금) 및 제55조의3 (과징금 부과기준)​:

   • 공정거래위원회는 담합 등 부당한 공동행위를 한 사업자에게 과징금을 부과할 수 있습니다. 과징금은 위반 행위의 기간과 횟수 등을 고려하여 산정됩니다. 이 사건에서 법원은 들러리 참여 입찰의 매출액도 과징금 산정을 위한 관련 매출액에 포함시키는 것이 적법하다고 보았는데, 이는 담합에 참여하여 낙찰받지 못한 사업자에게도 계약금액(또는 실제 발생한 매출액)을 기준으로 과징금을 부과할 수 있다는 대법원 판례에 따른 것입니다.

3. 구 공정거래법 시행령 제61조 및 [별표 2], 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시 (구 과징금고시)​:

   • 이 법규정들은 과징금의 구체적인 산정 기준과 절차를 명시합니다. 법원은 과거 법 위반 전력을 과징금 가중 사유로 삼는 구 과징금고시 조항이 상위 법령의 위임 범위를 벗어나 무효라고 볼 수 없다고 판단했습니다. 이는 과징금이 제재의 성격도 가지며, 위반자의 과거 전력을 제재 수준 결정에 고려하는 것이 합리적이기 때문입니다.

4. 구 공정거래법 제22조의2 제1항 (자진신고자에 대한 감면 등) 및 구 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제1호 (자진신고자에 대한 시정조치 등 감면 기준)​:

   • 이 조항들은 담합 행위를 자진신고하고 조사에 성실히 협력한 사업자에게 시정조치나 과징금을 감면해 줄 수 있도록 하는 '리니언시(Leniency)' 제도를 규정합니다. 감면을 받기 위해서는 '부당한 공동행위를 중단하였을 것'이라는 핵심 요건을 충족해야 합니다. 원고는 자진신고 이후에도 담합을 지속했기 때문에 이 요건을 충족하지 못하여 감면이 기각된 처분이 정당하다고 법원은 판단했습니다.

5. 이중처벌금지 원칙 및 일사부재리 원칙: 동일한 위법 행위에 대해 두 번 이상 처벌하거나 판단하지 않는다는 헌법상 원칙입니다. 법원은 이 사건 공동행위와 과거의 유사 담합 행위를 별개의 행위로 보았으므로, 이 원칙들이 위반되지 않았다고 판단했습니다.

6. 신뢰보호 원칙 및 실권의 법리: 행정청의 공적인 언동에 의해 형성된 국민의 정당한 신뢰는 보호되어야 한다는 원칙입니다. 법원은 공정거래위원회가 원고에게 담합 처분을 하지 않을 것이라는 신뢰를 부여했다고 볼 증거가 없으므로, 이 원칙들이 위반되지 않았다고 보았습니다.

7. 경쟁제한성: 공동행위가 해당 시장에서 경쟁을 감소시켜 가격, 수량, 품질 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 판단하는 기준입니다. 이 사건 담합은 '경성 공동행위'(성격상 경쟁 제한 효과가 명백한 행위)로 분류되어 그 경쟁제한성이 인정되었습니다.

8. 재량권 일탈·남용: 행정청이 법률에 부여된 재량권을 행사할 때 그 한계를 넘어서거나 합리성을 잃어 위법하게 되는 경우를 말합니다. 법원은 과징금 가중 사유 적용과 부과된 과징금 액수가 공정거래위원회의 재량권 범위 내에 있다고 판단하여 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 보았습니다.

참고 사항

1. 경쟁 입찰에 참여할 때, 다른 경쟁 사업자들과 사전에 낙찰 예정자, 투찰 가격, 물량 배분 등을 합의하는 것은 명백한 '담합' 행위로, 공정거래법에 의해 엄격하게 금지됩니다. 이러한 합의는 실질적인 경쟁을 없애고 입찰 제도의 취지를 무력화하는 중대한 위법 행위입니다.
2. 발주처가 입찰 과정을 형식적으로 운영하거나 담합 행위를 묵인한 것으로 보여도, 사업자들 간의 담합 합의 자체가 존재했다면 경쟁제한성은 인정될 수 있습니다. 발주처의 태도만으로 담합의 위법성이 사라지지는 않습니다.
3. 담합 합의에 따라 실제 낙찰을 받지 않고 '들러리'로 참여한 경우에도 담합의 공동행위에 가담한 것으로 보아 과징금이 부과될 수 있습니다. 단순히 낙찰의 이익을 얻지 못했다고 해서 책임을 면할 수는 없습니다.
4. 공정거래법상 '자진신고 감면 제도'를 통해 제재를 감경받기 위해서는 신고 당시뿐 아니라 조사 종료 시점까지 담합 행위를 완전히 중단해야 합니다. 신고 이후에도 담합을 지속하는 경우에는 감면 요건을 충족하지 못해 혜택을 받을 수 없습니다.
5. 기업 내부에서 담합 행위가 발생했을 때, 본사가 자진신고를 했더라도 담당 직원이 계속해서 담합에 가담한다면 이는 회사의 행위로 평가될 수 있습니다. 자진신고의 효과를 제대로 보기 위해서는 관련 직원들에 대한 명확한 지시와 교육, 내부 통제 강화를 통해 담합 행위가 완전히 중단되었음을 입증해야 합니다.
6. 과거에 공정거래법 위반으로 제재를 받은 전력이 있다면, 이후에 발생한 담합 행위에 대한 과징금 산정 시 가중 사유가 될 수 있습니다. 이는 행정청의 재량권 범위 내의 판단으로 인정될 가능성이 높습니다.
7. 장기간에 걸쳐 진행된 담합 행위라도 그 목적과 참여자, 대상이 동일하다면 하나의 공동행위로 판단될 수 있으며, 자진신고 시점이나 과징금 산정 기준 적용 시 이러한 연속성이 고려될 수 있습니다.