철강제품 운송 입찰 담합 과징금 일부 취소 판결

주식회사 A는 D, E, J, H, I 등 여러 운송사들과 함께 2001년부터 2018년까지 L사가 발주한 M제철소 철강제품 육로운송 입찰에서 담합 행위를 했습니다. 이들은 안정적인 물량 확보와 가격 하락 방지를 위해 물량을 배분하고 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의했습니다. 공정거래위원회는 이 담합 행위가 구 공정거래법을 위반했다고 보고 주식회사 A에게 시정명령과 8,637,000,000원의 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 주식회사 A는 공정거래위원회 조사 직후 자진신고 감면을 신청했지만, 담합 행위를 계속했다는 이유로 기각되었습니다. 이에 주식회사 A는 시정명령 및 과징금 납부 명령, 감면신청 기각 처분이 부당하다며 소송을 제기했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A (원고): 공정거래위원회의 시정명령 및 과징금 납부 명령에 불복하여 소송을 제기한 화물운송사업자입니다.
• 공정거래위원회 (피고): 주식회사 A의 담합 행위에 대해 시정명령 및 과징금 납부 명령을 내린 기관입니다.
• D 주식회사, 주식회사 E, F 주식회사(J), 주식회사 G(J), 주식회사 H, I 주식회사 (이 사건 운송사들): 주식회사 A와 함께 L사의 M제철소 철강제품 육로운송 입찰 담합에 참여한 운송사들입니다.
• 주식회사 L: M제철소에서 생산되는 철강제품의 육로운송 입찰을 발주한 대기업입니다.
• O, P, Q: 2016년부터 코일기타류 입찰참가자격을 부여받았으나 담합에 가담하지 않은 신규 운송사들입니다.

분쟁 상황

L사는 2001년 상반기까지 철강제품 육로운송 사업자를 수의계약 방식으로 선정했습니다. 그러나 경영 혁신을 위해 2001년 하반기부터 경쟁입찰 방식으로 전환하기로 결정했습니다. 이에 따라 기존 수의계약을 통해 운송 사업을 영위하던 주식회사 A를 비롯한 운송사들은 갑작스러운 경쟁입찰 전환으로 인해 물량 확보의 어려움과 가격 하락의 위험에 직면하게 되었습니다. 이들은 이러한 위험을 회피하고 안정적인 물량 확보 및 가격 유지를 위해 2001년 입찰부터 2018년 입찰까지(수의계약이 전면 실시된 2014년 제외) L사가 실시한 M제철소 생산 철강제품 육로운송 입찰에서 사전에 물량을 배분하고 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하는 방식으로 담합을 저질렀습니다. 이러한 담합 행위가 공정거래위원회에 적발되어 주식회사 A에 시정명령과 과징금이 부과되었고, 주식회사 A는 이에 불복하여 소송을 제기하게 되었습니다.

핵심 쟁점

이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 2001년부터 2018년까지의 담합 행위를 하나의 공동행위로 보아 처분시효가 도과하지 않았다고 판단한 것이 적법한지 여부입니다. 둘째, 피고가 하나의 공동행위에 대해 이중으로 처벌했는지 여부입니다. 셋째, 이 사건 공동행위가 시장 경쟁을 제한하는 효과가 있었는지 여부입니다. 넷째, 과징금 산정 시 들러리 참여 입찰, 수의계약 물량, 텐더링 물량, 육송 전환 물량 및 신규 수요처 물량, 보세운송의 선재 부분 매출액을 관련 매출액에 포함시킨 것이 적법한지 여부입니다. 다섯째, 관련 매출액 산정이 곤란한 2009년과 2012년에 정액 과징금을 부과한 것이 재량권 일탈 또는 남용에 해당하는지 여부입니다. 마지막으로, 원고의 자진신고 감면 신청을 기각한 처분이 적법한지 여부입니다.

법원의 판단

법원은 피고(공정거래위원회)가 2020년 12월 14일 원고(주식회사 A)에게 내린 8,637,000,000원의 과징금 납부 명령 중 2009년과 2012년도에 대한 정액 과징금 산정이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단했습니다. 따라서 해당 과징금 납부 명령을 취소했습니다. 하지만 원고의 나머지 청구, 즉 시정명령 취소, 감면신청 기각 처분 취소, 처분시효 도과 주장, 이중처벌금지 위반 주장, 경쟁제한성 부존재 주장, 그리고 들러리 참여 입찰, 수의계약 매출액, 텐더링 매출액 등 관련 매출액 포함 위법 주장은 모두 기각했습니다. 소송 비용은 원고와 피고가 각자 부담하는 것으로 결정되었습니다.

결론

법원은 2001년부터 2018년까지의 담합 행위를 단일한 의사와 공동의 목적 아래 이어진 '하나의 부당한 공동행위'로 인정하여 처분시효가 도과하지 않았고, 이중처벌금지 원칙에도 위배되지 않는다고 판단했습니다. 또한, 입찰 담합의 성격상 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 '경성 공동행위'이므로 경쟁제한성이 있다고 보았습니다. 과징금 산정과 관련하여 들러리 참여 입찰, 수의계약 물량, 텐더링 물량 등은 담합의 실행 또는 담합 가격에 영향을 받는 거래로 판단되어 관련 매출액에 포함시키는 것이 적법하다고 보았습니다. 그러나 2009년과 2012년도에 관련 매출액 산정이 어렵다는 이유로 각 8억 원의 정액 과징금을 부과한 부분은, 다른 연도의 과징금 액수와 비교할 때 비례성과 형평성을 결여하고 하나의 공동행위에 대한 과징금 상한 기준을 제대로 고려하지 않아 재량권 일탈·남용에 해당한다고 보아 취소했습니다. 마지막으로, 원고의 자진신고 감면 신청 기각 처분은 적법하다고 판단했는데, 원고가 자진신고 이후에도 담합 행위를 계속했으며, 이는 회사의 행위로 인정되어 감면 요건인 '부당한 공동행위 중단'을 충족하지 못했다고 보았습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건에는 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(구 공정거래법)의 여러 조항이 적용되었습니다. 구 공정거래법 제19조 제1항 제3호 및 제8호는 사업자들이 물량을 배분하거나 입찰에서 낙찰예정자나 투찰가격을 합의하는 부당한 공동행위를 금지합니다. 이 사건 운송사들의 행위는 이 조항을 위반한 것으로 인정되었습니다. 구 공정거래법 제21조는 공정거래위원회가 이러한 위반 행위에 대해 재발 방지를 위한 시정명령을 내릴 수 있도록 합니다. 법원은 시정명령의 적법성을 인정했습니다. 구 공정거래법 제22조는 부당한 공동행위에 대해 과징금을 부과할 수 있도록 하는 조항입니다. 특히, 본문은 매출액을 기준으로 과징금을 산정하도록 하고, 단서에서는 매출액 산정이 곤란한 경우 20억 원 이내에서 정액 과징금을 부과할 수 있도록 합니다. 법원은 하나의 공동행위 중 일부 기간에 대해 매출액 산정이 곤란할 경우 정액 과징금 방식을 적용하는 것 자체는 위법하지 않다고 판단했습니다. 하지만 공정거래법 시행령 및 과징금 고시의 세부 기준을 적용할 때 비례성과 형평성을 고려해야 하며, 이를 위반하면 재량권 일탈·남용으로 과징금이 취소될 수 있음을 명시했습니다. 또한, 구 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제2호 나목은 자진신고자 감면 요건으로 '부당한 공동행위를 중단할 것'을 요구합니다. 법원은 원고가 이 요건을 충족하지 못하여 감면 신청 기각 처분이 적법하다고 판단했습니다. 부당한 공동행위의 단일성 법리에 따라, 여러 해에 걸친 합의라도 단일한 의사와 동일한 목적으로 계속되었다면 전체를 하나의 공동행위로 봅니다. 입찰 담합은 그 자체로 경쟁을 제한하는 '경성 공동행위'로 보아 경쟁제한성이 인정됩니다.

참고 사항

장기간에 걸친 담합은 하나의 공동행위로 판단될 수 있으니 주의해야 합니다. 합의 내용이나 참여 사업자가 일부 변경되더라도, 근본적인 목적이 동일하고 계속 실행되었다면 전체가 하나의 위반 행위로 간주될 수 있습니다. 입찰 담합은 낙찰 예정자, 투찰 가격 등을 사전에 합의하는 행위로서 시장 경쟁을 명백히 제한하는 중대한 위법 행위로 간주됩니다. 발주처가 형식적으로 입찰을 묵인하거나 일부 제한적인 조치를 취했더라도 담합의 경쟁제한성은 부정되지 않습니다. 과징금 산정 시 들러리 참여 입찰의 매출액도 관련 매출액에 포함되어 과징금 부과 대상이 될 수 있습니다. 또한, 입찰 단가가 수의계약 단가에 영향을 미치는 경우 수의계약 물량의 매출액도 담합에 영향을 받은 것으로 보아 관련 매출액에 포함될 수 있습니다. 담합의 실행 수단으로 활용된 물량 조정(텐더링)의 매출액 역시 관련 매출액에 포함될 수 있습니다. 자진신고 감면 혜택을 받기 위해서는 담합 행위를 신고한 이후 해당 담합 행위를 완전히 중단해야 합니다. 신고 이후에도 담합 행위를 계속하는 경우 감면 요건을 충족하지 못하여 감면 혜택을 받지 못할 수 있습니다. 관련 매출액 산정이 곤란하여 정액 과징금을 부과하는 경우에도, 다른 위반 연도나 유사 사례와의 비교를 통해 비례성 및 형평성을 유지해야 합니다. 그렇지 않으면 과징금 산정이 재량권 일탈·남용으로 판단되어 취소될 수 있습니다.