행정
이 사건은 서울 서대문구 홍은동의 한 주택재건축정비사업조합 설립 인가 처분이 적법한지를 두고 다툰 사건입니다. 원고 측은 조합 설립을 위한 토지등소유자의 동의율 미달, 정비구역 지정 및 추진위원회 승인 절차상 하자, 창립총회 소집 통지 및 소형주택 건설 의무 미반영 등 여러 가지 하자를 주장하며 설립인가 처분의 무효 확인 또는 취소를 구했습니다. 1심 판결을 변경한 항소심 법원은 정비구역 지정 및 추진위원회 승인 관련 하자는 인정하지 않았으나, 조합 설립 동의자 수 산정 과정에 오류가 있어 법정 동의율인 4분의 3(75%)에 미달(73.45%)했다는 점과 중요한 사업 내용 변경 시 동의를 철회할 수 있는 기회를 보장하지 않은 점을 들어 설립인가 처분에 중대한 하자가 있다고 판단했습니다. 법원은 이 하자가 무효 사유에 이를 정도로 명백하다고 보지는 않았지만, 취소 사유에 해당한다고 보아 조합 설립인가 처분을 취소했습니다. 또한 설립인가 이후에 추가로 받은 동의서나 변경 인가가 최초 설립인가의 하자를 소급하여 치유할 수 없다고 명확히 했습니다.
서울특별시장은 2006년과 2007년에 홍은동 일대를 도시·주거환경 정비예정구역으로 지정하고, 2009년에는 정비구역으로 지정했습니다. 피고(서대문구청장)는 2008년 1월 재건축정비사업조합 설립추진위원회를 승인했습니다.
추진위원회는 2010년 2월 첫 창립총회를 개최하고 조합 설립인가를 신청했으나, 동의율 부족으로 반려되었습니다. 이후 2010년 4월 두 번째 창립총회 후 재차 신청했으나 또다시 동의율 부족으로 반려되었습니다. 세 번째 시도로 2010년 5월 30일 창립총회를 다시 개최하여 기존 안건들을 재차 의결하고, 2010년 5월 31일 피고에게 조합 설립인가를 다시 신청했습니다. 피고는 전체 토지 등 소유자 280명 중 214명(동의율 76.43%)의 동의가 있는 것으로 보고 2010년 6월 4일 조합 설립을 인가했습니다.
이후 조합은 2011년 3월, 6월, 7월에 걸쳐 추가 동의서를 제출하며 총 3차례의 설립 변경인가를 받았습니다.
그러나 원고를 비롯한 일부 토지 등 소유자들은 피고의 설립인가 처분에 여러 법적 하자가 있다고 주장하며 이의를 제기했습니다. 이들은 정비구역 지정 절차상의 문제, 추진위원회 승인의 위법성, 창립총회 소집 절차의 하자, 소형주택 건설 의무 미반영, 그리고 가장 중요한 조합 설립 동의율 산정의 오류 등을 지적하며 설립인가 처분의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소송을 제기하기에 이르렀습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.
법원은 재건축 정비구역 지정 및 추진위원회 승인, 창립총회 소집 절차, 소형주택 건설 의무 미반영 등 원고 측이 주장한 대부분의 하자를 인정하지 않았습니다.
그러나 조합 설립을 위한 토지 등 소유자 동의율 산정 과정에서 중대한 오류가 있었음을 인정했습니다. 구체적으로는,
이러한 오류들을 재계산한 결과, 실제 동의율은 최대 73.45%에 불과하여 도시정비법 제16조 제3항이 정한 법정 동의율인 4분의 3(75%)에 미달했습니다. 법원은 이와 같은 동의율 미달은 설립인가 처분의 중대한 하자에 해당한다고 보았습니다. 다만, 동의율 산정 오류의 원인이 관련 법규 해석의 어려움이나 명확한 선례 부재에 있다고 보아 하자가 '객관적으로 명백하다'고까지는 볼 수 없으므로 무효 사유가 아닌 취소 사유에 해당한다고 판단하여 주위적 청구(무효 확인)는 기각하고 예비적 청구(취소)를 인용했습니다.
또한, 설립인가 이후에 추가로 제출된 동의서나 이루어진 변경인가가 최초 설립인가 처분의 하자를 소급하여 치유하거나 보완할 수 없다고 판단했습니다. 행정처분의 위법 여부는 처분 당시를 기준으로 해야 하며, 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위 내에서 예외적으로만 치유를 인정해야 한다는 법리(행정행위의 하자치유 제한)를 적용한 것입니다. 결과적으로 법정 동의율 미달이라는 중대한 하자로 인해 홍은동제5 주택재건축정비사업조합 설립인가 처분은 취소되었습니다.
이 사건 판결에 인용된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.
도시 및 주거환경정비법 (도시정비법) 제16조 제3항 (조합 설립 동의 요건): 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함될 때, 재건축조합을 설립하려면 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 합니다. 이 사건에서 법원은 피고가 이 요건을 충족하지 못했음(재산정 동의율 73.45%로 75% 미달)에도 불구하고 설립인가를 내준 것은 위법하다고 판단했습니다.
도시정비법 시행령 제28조 제1항 제2호 (동의자 수 산정): 이 조항은 토지등소유자 수 산정 시 1명이 둘 이상의 소유권을 가질 경우 1명으로 산정하고, 소유권이 수인의 공유에 속할 경우 대표 1인을 토지등소유자로 산정하도록 규정합니다. 또한, 국유지·공유지에 대해서는 재산관리청이 다르더라도 그 소유권은 국가(대한민국)에 있으므로 대한민국 1인만 소유자로 산정해야 한다고 판시하여 피고의 동의자 수 산정 오류를 지적했습니다.
도시정비법 시행령 제28조 제4항 단서 및 제26조 제2항 (동의 철회 요건): 도시정비법 시행령 제28조 제4항은 원칙적으로 조합 설립인가 신청 전에 동의를 철회하거나 반대 의사표시를 할 수 있다고 규정합니다. 특히 단서 조항은 건설되는 건축물의 설계 개요, 건축물 철거 및 신축 비용의 개략적인 금액, 비용 분담 기준, 사업 완료 후 소유권 귀속 사항, 조합 정관 등 제26조 제2항 각 호의 사항이 변경된 경우에는 조합 설립 인가 신청 전이라도 동의를 철회할 수 있다고 명시합니다. 법원은 이 변경의 경중과 상관없이 동의 철회가 가능하다고 해석하여, 설계 개요 변경이 있었으므로 동의를 철회한 토지등소유자들을 동의자 수에서 제외해야 한다고 판단했습니다.
행정행위의 하자치유 제한 법리: 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분 당시의 법령과 사실 상태를 기준으로 판단해야 하며, 흠이 있는 행정행위의 치유나 전환은 원칙적으로 허용되지 않고, 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위 내에서 예외적으로만 인정됩니다. 이 법리에 따라 법원은 설립인가 이후에 추가로 제출된 동의서나 이루어진 변경인가가 최초 설립인가 처분 당시의 동의율 미달 하자를 소급하여 치유할 수 없다고 보았습니다.
도시정비법 시행령 제22조의2 (창립총회 소집 절차): 추진위원회는 창립총회 14일 전까지 회의 목적, 안건 등을 인터넷 홈페이지 공개 및 등기우편으로 발송·통지해야 하지만, 이 의무는 조합 설립에 동의한 토지등소유자에게만 해당한다고 보아 미동의자에 대한 통지 누락은 하자가 아니라고 판단했습니다.
도시정비법 제2조 제3호 다.목, 시행령 제2조 제2항 제1호, 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례 제3조 제1항 제2호 (노후·불량건축물 정의 및 판단): 노후·불량건축물은 준공 후 20년(조례가 정하는 연수)이 지난 건축물을 의미하며, 서울시 조례는 내구연한의 3분의 2 이상 경과 등으로 구체화합니다. 법원은 개별 실사 없이 공부상 기록과 조례가 정한 기준에 따라 노후·불량 여부를 판단할 수 있다고 보았습니다.
비슷한 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.
