행정

왕십리뉴타운 재개발 조합 설립 인가 및 사업 계획 무효 확인 판결

이 사건은 주민들이 왕십리뉴타운제1구역 주택재개발정비사업조합의 설립 인가, 사업시행 인가, 관리처분계획 인가 등 일련의 행정처분이 무효라고 주장하며 제기한 소송입니다. 주민들은 조합설립 추진위원회 승인 처분부터 시작하여 조합 설립 동의율 미달, 동의서 내용 공란, 정비구역 지정 전 동의 징구, 무허가 건축물 소유자 동의 산정, 정관 미첨부, 비용 분담 미정 등의 절차적 하자와 이후 사업시행 및 관리처분계획 변경 절차상의 문제를 들어 해당 처분들의 무효 확인을 구했습니다. 제1심은 원고들의 청구를 인용했으나, 항소심에서는 재개발 사업 인가 처분들이 단순히 사인 간의 행위를 보충하는 것을 넘어선 '설권적 처분'으로서의 성격을 갖는다는 점과, 원고들이 주장하는 하자들이 중대하거나 명백하다고 볼 수 없어 해당 행정처분들이 당연 무효에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 이에 따라 제1심 판결을 취소하고 원고들의 모든 청구를 기각했습니다.

분쟁 상황

하왕제7구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이후 왕십리뉴타운제1구역 주택재개발조합설립추진위원회로 명칭 변경)는 2003년부터 서울 성동구 하왕십리동 일대에서 주택재개발 사업을 추진했습니다. 이 과정에서 2004년 8월 6일 피고 구청장으로부터 추진위원회 설립 승인을 받았고, 2006년 12월 22일 조합설립 인가를 받았습니다. 이후 2007년 8월 10일 사업시행 인가를, 2008년 9월 10일 관리처분계획 인가를 받으며 사업을 진행했습니다. 하지만 주민들(원고들 및 제3자 소송참가인들)은 이러한 일련의 행정처분 과정에 심각한 절차적 하자가 있어 무효라고 주장하며 소송을 제기했습니다. 주요 주장으로는 추진위원회 설립 당시 사업시행예정구역 면적 오류, 토지 등 소유자 동의율 미달, 정비구역 지정 고시 이전에 동의서를 징구한 점, 동의서에 '신축건물 설계 개요' 및 '건축물 철거 및 신축 비용 개산액'이 공란이었던 점, 이 공란에 대한 보충권 위임의 적법성 문제, 정관 미첨부, 비용 부담에 관한 사항이 불명확한 점 등이 있었습니다. 또한, 사업시행인가 및 관리처분계획인가 과정에서 필요한 조합원 동의 절차 미준수, 총회 결의 내용과 다른 인가 신청, 조합원에게 개략적인 부담금 내역 및 종전 자산 평가액 미통지 등의 하자를 지적하며 관련 처분들의 무효 확인을 구했습니다. 제1심에서는 원고들의 주장을 받아들였으나, 항소심에서는 원고들의 주장을 모두 기각하였습니다.

핵심 쟁점

조합설립인가처분 무효 여부: 조합설립 추진위원회 승인 처분의 하자를 근거로 조합설립인가처분의 무효를 주장했습니다. 구체적으로는 사업구역 내 일부 토지 누락, 법정 동의율 미충족, 정비구역 미지정 상태에서 동의 징구, 동의서 공란 문제 및 보충권 위임 하자, 양도된 토지에 대한 동의서 유효성, 무허가 건축물 소유자 동의 산정, 정관 미첨부 및 내용 불명확성 등이 쟁점이 되었습니다.
사업시행계획 및 인가처분 무효 여부: 조합설립인가처분이 무효이므로 사업시행계획도 무효라는 주장과, 사업시행인가 신청 전 별도 동의 절차 미이행이 하자에 해당하는지 여부가 쟁점이었습니다.
관리처분계획 및 인가처분 무효 여부: 조합설립인가처분 무효를 전제로 관리처분계획 무효를 주장하고, 총회에서 결의된 내용과 다른 관리처분계획 인가 신청, 개략적 부담금 내역 및 종전자산 평가액 미통지, 사업시행계획 변경에 따른 새로운 동의 미확보, 시공사 선정 결의 무효 등을 하자로 주장했습니다.
조합설립변경인가 및 사업시행변경인가처분 무효 여부: 변경 인가 처분들이 기존 인가 처분에 흡수되어 효력을 상실했는지, 그리고 변경 인가 과정에서의 동의율 등 절차적 하자가 있는지 여부가 쟁점이었습니다.
총회결의 무효 여부: 사업시행계획 변경에 대한 총회결의가 인가·고시되지 않은 상태에서 무효 확인을 구할 법률상 이익이 있는지, 그리고 그 결의 대상이 된 사업시행계획 자체의 하자가 있는지 여부가 쟁점이었습니다.

법원의 판단

제1심 판결을 취소하고, 원고들 및 제3자 소송참가인들의 모든 청구(당심에서 추가된 부분 포함)를 기각하며, 소송 총비용은 원고들 및 제3자 소송참가인들이 부담한다.

결론

재판부는 원고들이 주장하는 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획인가 등 일련의 행정처분 및 그 전제가 되는 조합의 총회결의에 대한 무효 주장을 모두 받아들이지 않았습니다. 행정처분의 무효를 판단하는 기준은 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 한다는 원칙을 적용하여, 원고들이 주장하는 대부분의 절차적 하자는 중대하거나 명백하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 특히 조합설립인가 처분은 단순한 보충행위가 아닌 '설권적 처분'의 성격을 가지며, 토지 등 소유자 동의율 산정, 동의서 공란 문제, 정비구역 지정 전 동의 징구, 무허가 건축물 소유자 동의 포함, 정관 미첨부, 비용 분담 구체성 부족 등의 주장은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 볼 수 없다고 보았습니다. 또한 사업시행계획 및 관리처분계획 관련해서도 절차상 일부 미흡한 점이 있을 수 있으나 행정처분의 무효를 인정할 정도의 중대·명백한 하자로 보기 어렵다고 판단하여 원고들의 청구를 모두 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

행정처분의 당연무효 판단 기준: 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 합니다. 하자의 중대·명백 여부는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰하고 구체적 사안의 특수성을 합리적으로 고려하여 판단됩니다. (대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두2403 판결 등 참조)
조합설립인가처분의 성격: 행정청이 도시정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위에 그치지 않고, 법령상 요건을 갖출 경우 도시정비법상 주택재개발사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 '설권적 처분'의 성격을 가집니다. (대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결 등 참조)
구 도시 및 주거환경정비법 (이하 '도시정비법') 제16조 제1항 (조합 설립 인가): 주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상 토지소유자의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 합니다. 인가받은 사항을 변경할 때도 같습니다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경할 때는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있습니다.
구 도시정비법 시행령 제27조 (경미한 사항의 변경): 조합설립인가에 관한 변경사항 중 건설되는 건축물의 설계 개요의 변경, 건축물 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액의 변경, 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항 등은 경미한 사항으로 간주되어 조합원 동의 없이 신고만으로 변경할 수 있습니다.
도시 및 주거환경정비법 시행규칙 제6조: 이 법률은 토지등소유자의 동의서의 서식 및 첨부 서류 등에 관한 세부 사항을 규정하며, 판례는 동의서의 유효성 판단 시 이 규정을 참고할 수 있음을 보여줍니다.
구 도시정비법 제28조 제4항 (사업시행인가 신청 전 동의): 사업시행자는 사업시행인가를 신청하기 전에 미리 정관 등이 정하는 바에 따라 토지등소유자의 동의를 얻어야 합니다.
구 도시정비법 제46조 제1항 (분양신청 공고 및 통지): 사업시행인가 고시일로부터 21일 이내에 개략적인 부담금 내역 및 분양신청기간 등을 토지등소유자에게 통지하고 일간신문에 공고해야 합니다. (이후 60일로 변경)
구 도시정비법 제47조 (현금청산): 분양신청을 하지 않거나 철회하는 등 일정한 요건에 해당하는 조합원은 현금청산 대상자가 되며, 이들은 조합원으로서의 지위를 상실한다고 봄이 상당합니다. (대법원 2010.8.19. 선고 2009다81203 판결 등 참조)
구 도시정비법 제48조 제1항 (관리처분계획의 수립 기준): 관리처분계획에는 분양신청의 현황을 기초로 한 분양설계, 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기 등의 내용이 포함되어야 합니다.
도시정비법 시행령 제49조 제4호: 사업시행인가의 변경에 따라 관리처분계획을 변경하는 때를 도시정비법 제48조 제1항 단서의 '경미한 사항'의 변경에 해당한다고 규정합니다.
구 도시정비법 제31조 제1항 (사업시행인가 공람): 시장·군수는 사업시행인가를 하거나 사업시행계획서를 작성할 경우 관계서류 사본을 14일 이상 일반인에게 공람해야 합니다. 사업시행자가 조합인 경우 공람의 주체는 시장·군수이며, 이는 조합이 인가 신청한 이후에 이루어집니다.
도시개발법 제34조 (보류지 또는 체비지): 도시정비법 제55조에 따라 보류지와 일반에게 분양하는 대지 또는 건축물은 도시개발법 제34조의 보류지 또는 체비지로 보게 되며, 이는 재개발 사업의 공공적 성격과 재정 확보 방안을 나타내는 중요한 법률 조항입니다.

참고 사항

행정처분 무효 판단 기준: 행정처분이 '당연 무효'가 되기 위해서는 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 '중대한' 것이어야 하고, 객관적으로 '명백'해야 합니다. 단순히 법규 위반이 있다는 것만으로는 무효로 인정되기 어렵습니다.
재개발 조합 인가의 성격: 주택재개발사업 조합설립인가 처분은 단순한 사인의 행위를 보충하는 것을 넘어, 조합에 주택재개발사업을 시행할 수 있는 행정주체로서의 지위를 부여하는 '설권적 처분'의 성격을 가집니다. 따라서 인가 과정의 하자가 있다고 해도 쉽게 무효로 판단되지 않습니다.
동의서 기재사항 및 보충: 동의서에 일부 필수 기재사항이 공란인 채 제출되었더라도, 조합설립인가 신청 시에는 공란이 보충되어 있었고 보충권 위임이 있었다면 그 하자가 중대·명백하다고 보기 어렵습니다. 동의서의 공란 보충권 위임 여부는 사실관계를 정확히 조사해야 밝혀질 수 있는 사항으로, 외관상 명백한 하자로 보기 어렵습니다.
정비구역 지정 전 동의 징구: 구 도시정비법상 추진위원회 설립 시기를 정비구역 지정 고시 이후로 명문으로 제한하는 규정이 없었던 점, 주민의 동의 철회 보장 등 여러 사정을 고려할 때, 정비구역 지정 이전에 추진위원회 설립 동의서를 받은 것이 당연 무효로 이어지는 중대·명백한 하자로 보기는 어렵습니다.
무허가 건축물 소유자 조합원 자격: 재개발 조합 정관이 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례에서 정하는 기존 무허가 건물 소유자를 조합원으로 인정하는 규정을 두었다면, 무허가 건축물 소유자라고 해서 일률적으로 조합원에서 제외되어야 한다고 보기는 어렵습니다.
정관 첨부 및 내용 구체성: 조합설립 동의서에 조합 정관 자체를 반드시 첨부해야 하는 것은 아니며, 조합설립 이전에 확정적인 정관 첨부가 불가능한 점을 고려할 때, 정관 초안에 관한 사항을 언급하는 것으로 충분하다고 볼 수 있습니다. 비용 분담이나 소유권 귀속에 관한 사항이 표준 동의서 양식 및 정관에 개략적으로 기재되어 있다면 구체적이지 않다는 이유만으로 무효라고 보기는 어렵습니다.
사업시행 및 관리처분계획 변경의 경미성: 사업시행인가나 관리처분계획의 변경이 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따른 것이거나 변경 정도가 대규모가 아니라면, '경미한 사항'의 변경에 해당하여 추가적인 복잡한 동의 절차 없이도 진행될 수 있습니다. 이 경우 기존 계획이 소멸된다고 보기도 어렵습니다.
사업시행인가 전 동의 절차: 구 도시정비법상 사업시행인가 신청 전 토지 등 소유자의 동의를 받도록 규정되어 있으나, 재개발조합의 조합설립 동의서나 창립총회의 결의로 사업시행인가 신청 전 동의에 갈음할 수 있는지에 대한 명문의 규정이나 확립된 판례가 없는 경우, 이를 위법하다고 보더라도 '당연 무효' 사유에 해당한다고 보기는 어렵습니다.
관리처분계획 변경 시 종전 자산 재평가: 기존 관리처분계획을 일부 변경하는 것에 불과하고 별개의 새로운 관리처분계획이 아니라면, 특별한 사정이 없는 한 새로이 종전 자산에 대한 평가를 할 필요는 없다고 판단될 수 있습니다.